Ocena brak

Szczególne problemy administracji na ziemiach polskich w dobie porozbiorowej

Autor /Nikita09 Dodano /28.06.2013

Gdy w XIX w. kształtowały się klasyczne instytucje administracji, a tym inmym utrwalone zostały podstawy administracji współczesnej, Polska pozbawiona była samodzielnego bytu państwowego. Z punktu widzenia historii instytucji politycznych i administracyjnych czasy zaborów, czyli lata 1772/1795— IU18, nie były jednak jednolite i trzeba je podzielić na trzy okresy, dość istotnie ló/niące się od siebie.

Pierwszy okres, który rozpoczął się wraz z rozbiorami, zakończyło powstanie w 1807 r. Księstwa Warszawskiego. W okresie tym na ziemiach polskich wprowadzona została administracja ościennych, w większym czy mniejszym i opili u oświeconych monarchii absolutnych.

O ile jednak Prusy i Austria w pełni narzuciły ziemiom polskim swój ustrój administracyjny, odsuwając Polaków od urzędów i zmierzając - zwłaszcza Au-hli iii do wynarodowienia nowych nabytków terytorialnych, o tyle Rosja zacho-wiiln pewne odrębności dawnych obszarów Rzeczypospolitej i zapewniła sziachle polskiej udział w administrowaniu, m.in. poprzez ograniczony samorząd. W początku XIX w. z ust przedstawiciela szlachty zaboru rosyjskiego mogło nawet wypłynąć następujące zdanie, zanotowane przez wybitnego poetę, a zarazem działacza administracyjnego doby Księstwa i potem Królestwa Polskiego, K iljetana Koźmiana (1771 I KV>);(,,,) Icptej nam nawet teraz jako było w Polsce, mamy to wszystko, co nam Ojcsyziui dawała, a nie mamy ciężarów i niebezpieczeństwa rzezi humańskiej; chociaż bez Polski, jesteśmy w Polsce i jesteśmy Polakami'". Zdanie to zdaje się przekonywająco wyjaśniać powody lojalizmu wobec zaborców, cechującego na ogół polskie klasy posiadające, ale też i wskazywać jego granice, a mianowicie zachowanie tożsamości narodowej.

Powstanie z ziem drugiego i trzeciego zaboru pruskiego Księstwa Warszawskiego oznaczało częściowe wskrzeszenie polskiej państwowości. Księstwo nic było samodzielnym tworem państwowym, związane było bowiem politycznie z Królestwem Saksonii, a faktycznie podlegało napoleońskiej Francji. Jego ustrój polityczny, administracyjny i sądowy oparty też formalnie został na wzorach francuskich, całkowicie odmiennych od tradycji rodzimych, lecz za to o wiele nowocześniejszych. Wszystkie urzędy piastowali jednak Polacy, dzięki czemu możliwe było uwzględnienie w praktyce staropolskich tradycji, które połączono zresztą z nowszymi wzorami administracji pruskiej, a później w pewnym stopniu i austriackiej. Powodowało to stosunkową złożoność administracji Księstwa.

Ogół Polaków traktował Księstwo Warszawskie jako zaczątek odbudowy państwa polskiego. Jeśli nawet w zaborze rosyjskim starano się, bezskutecznie, Iworzyć przeciwstawny mu twór państwowy pod nazwą Królestwa Polskiego lub Wielkiego Księstwa Litewskiego, naśladując w przygotowywanych projektach instytucje Królestwa, uznawano jego decydujące znaczenie w otwarciu nowych perspektyw dla ziem polskich. Ta właśnie rola Księstwa Warszawskiego wzrosła wraz z powiększeniem jego obszaru w latach 1809-1810 o część ziem zaboru! austriackiego, a następnie wraz z rozpoczęciem przez nie wojny z Rosją u boku Napoleona w 1812 roku. Klęska Napoleona była równocześnie klęską Królestwa, które w 1813 r. znalazło się pod okupacją rosyjską.

Upadek Księstwa Warszawskiego nie oznaczał jeszcze kresu nadziei na częściową choćby odbudowę państwowości polskiej w ramach półsuwerennych, jak się je czasem niezbyt ściśle nazywa, organizmów państwowych. Na Kongresie Wiedeńskim 1814-1815 r. powołano bowiem do życia, na obszarze dawnego Księstwa, dwa nowe takie organizmy: Królestwo Polskie, złączone unią z Cesar-! stwem Rosyjskim, oraz Wolne MiastoJKraków z okręgiem, zwane przez współ-; czesnych Rzecząpospolitą Krakowską.

Pozostała część ziem Księstwa Warszawskiego, która przypadła Prusom jako Wielkie Księstwo Poznańskie, nie miała charakteru państwowego, jednakże od innych prowincji pruskich różniła się zarówno powołaniem dla niej namiestnika o funkcjach zresztą wyłącznie reprezentacyjnych - jak i zagwarantowaniem praw językowych ludności polskiej.

Królestwo Polskie w dużym stopniu kontynuowało instytucje Księstwa Warszawskiego: konstytucja z 1815 r. zaczerpnęła wiele z konstytucji 1807 r., utrzymano też, zmieniając je stopniowo, obowiązujące w Księstwie przepisy (np. przepisy dotyczące sądownictwa administracyjnego - [25]), a nowa organizacja administra-lucentralnej, jak terytorialnej, formalnie oparta na kolegialności, w praktyce nkn/nln się dość bliska organizacji z doby Księstwa [por. 28, 29, 31]. Kontynuacja lii/ildzeń Księstwa była ułatwiona przez fakt, że szlachta polska już się z nimi inwoiln, a elita polityczna i administracyjna uważała je nierzadko za lepsze od rozprzewidzianych w konstytucji z 1815 r. Rzeczpospolita Krakowska również pi /ujęła przepisy z doby Księstwa, jednakże - choćby ze względu na jej miniaturo-harakter - nie była w niej możliwa kontynuacja rozwiązań organizacyjnych.

Obydwa te organizmy państwowe miały w pełni polski charakter, jedynie 1’iilncy mogli bowiem sprawować w nich urzędy polityczne, administracyjne i milowe. Dzięki temu cieszyły się one samodzielnością administracyjną, a także lllop.ly prowadzić - świadczy o tym przykład Królestwa [22] - samodzielną poli-hlły gospodarczą i społeczną. Ich samodzielność polityczna była natomiast stale nytnniczana. W sprawy Królestwa ingerowały, na ogół w sprzeczności z konsty-Im |i|, różne czynniki rosyjskie, a Kraków został formalnie poddany nadzorowi li/n h państwa zaborczych jako „mocarstw opiekuńczych”.

Wydarzeniem niezmiernie ważnym dla drugiego okresu dziejów porozbio-inwych był wybuch powstania listopadowego w Królestwie Polskim i wynikłe z iil»'l»,o zerwanie z Rosją. Od stycznia do września 1831 r. Królestwo Polskie stanowiło suwerenne państwo, które jedyny raz w XIX stuleciu mogło swobodnie l» u/ lii Iłować swój ustrój polityczny i administracyjny. Przyjęto zresztą zasadę loiiilynuowania urządzeń wcześniejszych, jedynie wprowadzając w nich zmiany wynikające z nowych warunków i potrzeb. Upadek powstania pociągnął za sobą iilrittę przez Królestwo Polskie charakteru państwowego.

Królestwo zostało w 1832 r. formalnie włączone do Cesarstwa Rosyjskiego, W/kolwiek zachowało jeszcze własne instytucje administracyjne, z Radą Admi-iit ilineyjną na czele, i instytucje sądowe. Polacy utracili jednak monopol na pia-Htuwnnie urzędów. Klęska kolejnego powstania narodowego, powstania styczniowego 1863-1864 r., w czasie którego stworzono sieć instytu państwa podziemnego, działających równolegle obok władz rosyjskich, potygnęla za sobą zdecydowaną rusyfikację, a w jej ramach ostateczną unifikację iilministracyjną i sądową Królestwa Polskiego z Cesarstwem Rosyjskim. W odniesieniu do administracji unifikacja zakończyła się w zasadzie już w 1867 roku.

Upadek powstania listopadowego w Królestwie Polskim wywarł ujemny wpływ także na pozostałe ziemie dawnej Rzeczypospolitej. Ziemie zabużańskie Muły się odtąd przedmiotem bezwzględnej rusyfikacji. Zatarta została odrębność Wielkiego Księstwa Poznańskiego w ramach monarchii pruskiej. Rzeczpospolitą !•.łukowską poddano ścisłemu nadzorowi „mocarstw opiekuńczych”, a po klęsce powstania, które wybuchło w 1846 r., wcielono ją do Austrii. W rezultacie, upadek powstania 1830-1831 r. uznać można za początek końca drugiego okresu dziejów porozbiorowych - okresu półsuwerennych państwowości i odrębności ziem polskich w ramach państw zaborczych.

Trzeci okres — pełnego instytucjonalnego włączenia ziem polskich do państw zaborczych - zbiegł się z przeprowadzeniem w tych państwach politycznych i poli-tyczno-administacyjnych reform, właściwych pruskiej drodze do kapitalizmu [18], a więc z utrwaleniem w nich instytucji administracyjnych, typowych dla monarchii: obszamiczo-burżuazyjnych Europy środkowej i południowo-wschodniej.

Reformy przeprowadzono również na ziemiach polskich - aczkolwiek w zaborze pruskim i zwłaszcza w zaborze rosyjskim starano się nie wprowadzać takich instytucji, które by umożliwiły ludności polskiej przeciwstawienie się dominacji zaborcy. W Królestwie Polskim i w zachodnich guberniach Cesarstwa Rosyjskiego nie wprowadzono zatem samorządu terytorialnego w postaci ziemstw gubernialnych i powiatowych, znanych w Rosji centralnej [34]. Polityka pruska i rosyjska zmierzała bowiem do wynarodowienia ziem polskich. Administracji zaborczej miała przypaść doniosła rola w realizacji tego celu, a służyć temu miało m.in. zagęszczanie podziału terytorialno-administracynego w ostatnich dziesiątkach lat XIX wieku [30],

Trzeba jednak zaznaczyć, ze rewolucja 1905 r. w Rosji zmusiła nie tylko do przeobrażenia ustroju politycznego całego Cesarstwa - w jej następstwie Rosja przestała być wreszcie monarchią absolutną - ale i do pewnych ustępstw na rzecz Królestwa Polskiego, takich jak dopuszczenie do zakładania prywatnych szkół z polskim językiem wykładowym i zaniechanie faktycznej rusyfikacji administracji gminnej.

W Austrii natomiast - państwie wielonarodowym, rozsadzanym przez konflikty narodowościowe, a do tego wykazującym rosnącą słabość zewnętrzną ^ dokonał się proces odwrotny. Mówiąc o drugim okresie dziejów porozbiorowych, nie wspomnieliśmy o ziemiach zaboru austriackiego, które do połowy XIX w. stanowiły zwykłą w zasadzie część obszaru państwowego Austrii.

Reformy, przeprowadzone tam w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych XIX w., zmieniły jednak całkowicie położenie ludności polskiej. Galicja -jeden z 17 krajów koronnych wchodzących w skład austriackiej części monarchii Habsburgów - uzyskała własne instytucje autonomiczne, na czele z Sejmem Krajowym [34]. Organy autonomiczne od razu zostały opanowane przez Polaków. Gdy nieco później spolonizowana została także administracja reprezentująca władze austriackie oraz gdy spolonizowano sądownictwo, wszystkie w zasadzie urzędy galicyjskie znalazły się w rękach polskich.

Galicja jako jedyna część ziem polskich w ostatnich dziesiątkach lat przed wybuchem I wojny światowej dysponowała więc kadrą polskiej administracji, wykształconej na ogół w polskich uczelniach Krakowa i Lwowa. Tym samym przygotowane zostały w dużej mierze kadry dla administracji państwa polskiego, odrodzonego po I wojnie światowej.

hiAitwo to - które szybko przybrało oficjalną nazwę Rzeczypospolitej Pol-4it |. popularnie nazywane Drugą Rzecząpospolitą - musiało stworzyć właściwe mu klasyczne instytucje administracji. Dokonało więc w krótkim czasie tego, co ytl/ir indziej tworzono często przez cały wiek XIX. Nie mogło przy tym, wobec |by| dużego upływu czasu, nawiązać do tradycji półsuwerennych państwowości XIX w. ani tym bardziej do tradycji staropolskich. Oprzeć się musiało przede Wt/yNlkim na wzorach administracji zaborczych, łącząc ze sobą różne ich ele-MlUHly, Tak więc sądownictwo administracyjne oparto na wzorze austriackim [26], h organizacji samorządu terytorialnego najwięcej zaczerpnięto z Prus [34], aNaj-w \ r./.\ Izba Kontroli miała wiele wspólnego z rosyjską kontrolą państwową [27].

Mimo tych zapożyczeń, system administracji, który ukształtowała Druga M /n /pospolita, był wspólny i jako całość oryginalny. Formował się on, mówiąc HSJofiólniej, w ten sposób, że najpierw wprowadzano określone rozwiązania w |t\lvm Królestwie Polskim, od razu lub potem rozciągano je na Kresy Wschodnia, następnie przenoszono je do byłego zaboru austriackiego i dopiero na końcu byłej dzielnicy pruskiej.

Nic zatarto jednak całkowicie prawnej odrębności tej ostatniej dzielnicy. W mul ziem byłej dzielnicy pruskiej województwo śląskie było obdarzone szero-I' i autonomią, która objęła również dziedzinę prawa administracyjnego [34]. We RfeyNtkich trzech województwach dzielnicy zachowano sądownictwo admini-Itim yjne typu pruskiego, całkowicie odmienne od modelu przyjętego w reszcie ł>iii|u, W województwie pomorskim i poznańskim utrzymano też, nie wprowa-il^niiy gdzie indziej, samorząd szczebla wojewódzkiego. Formalną podstawę tych Hi li ',1 mości stanowił dla Śląska akt o randze konstytucyjnej - Statut organiczny |9g0 województwa, a dla pozostałych dwóch województw dzielnicy - akty tym-i firnowe regulujące ustrój administracji.

Ustawy z lat 1919-1922, które przesądziły o modelu polskiej administracji HA ogól zawierały bowiem formuły wskazujące na ich ograniczoną moc obowią-do czasu ostatecznego uregulowania danej kwestii. Tymczasowy for-Mliilhlc był zresztą również sam podział terytorialno-administracyjny, który trzy-lllłtl m</ dawnych granic państw zaborczych [30]. Podkreślić jednak należy, że w Irtlm li 1928-1933 dość poważnie ujednolicono, na stałe już, podstawowe instytutojowe, jak też podjęto kompleksowe prace nad reformą administracyjną.

Tworząc własny i oryginalny system klasycznych instytucji administracyjnych, Druga Rzeczpospolita musiała zarazem rozwiązywać problemy właściwa późniejszemu kapitalizmowi. Ponieważ, kierując się rozwojem w skali powszechnej, rozdzielamy wykład instytucji klasycznych i problemów administracji współczesnego państwa kapitalistycznego, rozdzielać będziemy musieli klasycz ne i nowocześniejsze wątki administracji Drugiej Rzeczypospolitej. Rozdział ten, na pozór nieco sztuczny, pozwoli nam lepiej zrozumieć, na konkretnych przykła) dach polskich, znaczenie klasycznych instytucji administracyjnych dla całośc dziejów administracji.

Do góry