Podstawa prawna oznacza, że każde działanie organów administracji publicznej powinno być oparte na upoważnieniu udzielonym organom przez normę ustawową do:

1) podjęcia działania,

2) podjęcia działania w określonej formie,

3) podjęcia działania w określonych warunkach.

Źródłem swobody organu administracyjnego, pojmowanej jako możliwość dokonania określonego wyboru, jest zawsze norma prawna, która udziela organowi takiej swobody lub mu jej nie udziela.

W państwie prawa organy administracji publicznej nie posiadają swobody działania.

Jedną z pierwszych koncepcji mających na celu ograniczenie swobody działania administracji była koncepcja wewnętrznych granic uznania administracyjnego E. Bernatzika(1886).

Z czasem zasadę działania administracji jako działania swobodnego zrygoryzowano. Przyjęto jako zasadę, że działania swobodne administracji publicznej mogą być wówczas podejmowane , gdy wyraźny przepis ustawy tak postanowi.