Ocena brak

Reforma administracji w krajach postsocjalistycznych - przykład Polski

Autor /Nikita09 Dodano /16.07.2013

Ogólne dostrzeżenie konieczności przeprowadzenia zasadniczej reformy administracji nie oznacza łatwości jej przeprowadzenia. Zaobserwować to można na przykładzie ponad dziesięciu latjlziałań na rzecz reformy, ale i zaniechań w tej dziedzinie, jakie wystąpiły w Polsce. Polska, trzeba zaznaczyć, nie jest wśród krajów postsocjalistycznych krajem typowym. W okres transformacji ustrojowej weszła bowiem, jak wiemy, z pewnymi elementami instytucjonalnej infrastruktury demokratycznego państwa prawnego, a nawet gospodarki rynkowej. O wiele łatwiej było przeprowadzić w niej pewne reformy, w szczególności wprowadzić rzeczywisty samorząd terytorialny, nie noszący śladów modelu radzieckiego. Dysponując odpowiednią kadrą ekspercką, nie była też zdana, jak wiele innych krajów, na import idei i rozwiązań. Zarazem Polska jest państwem wyjątkowo dużym jak na Europę Środkową i Południowo-Wschodnią, co te/ musi stwarzać szczególne problemy w konstruowaniu modelu jej administracji. Tym niemniej, mimo całej specyfiki Polski trudno j;| u/nm m wyjątkową pod tym względem wśród krajów postsocjalistycznych ii /itiem poznanie historii transformacji administracji Trzeciej Rzeczypospolitej może posłużyć także dla zrozumienia wielu ogólnych problemów tej transformacji w państwach postso-cjal i stycznych.

Reforma administracji stanowi jeden z istotniejszych punktów programu każdego z rządów Rzeczypospolitej, począwszy od 1990 roku. Każdy z rządów stara! się organizować prace nad przygotowaniem szerszej reformy, która by wyszła poza - ogólnie uznaną za udaną - reformę samorządową 1990 r., polegająca na utworzeniu samorządu terytorialnego na szczeblu gminy. Reforma gminna, należy podkreślić, była przygotowana w ścisłej współpracy z rządem (w ramach którego zajmował się nią Jerzy Regulski), ale poza rządem - dokonując się w następstwie ustawodawczej inicjatywy Senatu.

Do 1996 r. jedyną istotniejszą reformą spoza zakresu samorządu terytorialnego, nie mającą charakteru wycinkowego (jak utworzenie w 1990 r. urzędu Ministra Przekształceń Własnościowych jako właściwego w sprawach prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz w 1991 r. Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa jako instytucji gospodarującej nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, przede wszystkim dawnymi państwowymi gospodarstwami rolnymi) lub wręcz incydentalnego, było powołanie do życia, wzorowanej na francuskiej Narodowej Szkole Administracji [55], Krajowej Szkoły Administracji Publicznej

- najpierw w 1990 r. na podstawie przepisów o jednostkach badawczo-rozwojowych, a następnie, po nowelizacji przepisów o tychże jednostkach, wprowadzającej istotne utrudnienie dla funkcjonowania Szkoły w ich ramach, na podstawie specjalnej ustawy z 1991 roku.

Jako pierwszy, próby szerszego zreformowania administracji publicznej podjął w 1991 r. rząd Jana Krzysztofa Bieleckiego. Prace nad reformą były wówczas prowadzone trójtorowo. Rozpatrzenie i przygotowanie podstawowych kwestii reform strukturalnych powierzono dwóm specjalnym zespołom. Pierwszym był Zespół do Opracowania Koncepcji Zmian w Organizacji Terytorialnej Państwa, złożony z 37 członków, zarówno naukowców, jak i praktyków administracji, w tym 8 wojewodów. Pracował on w dwóch zespołach: do spraw podziału przestrzennego i do spraw ustroju terytorialnego kraju. Drugi zespół, mianowicie Zespół do Spraw Reformy Administracji Państwowej, mający za zadanie przygotowanie propozycji przeobrażenia administracji centralnej, był o wiele mniej liczny od poprzedniego, składał się on bowiem tylko z 7 osób. Trzeci tor stanowiły, prowadzone bezpośrednio w Urzędzie Rady Ministrów, prace nad przygotowaniem projektów ustaw: o utworzeniu urzędu Ministra Administracji Publicznej (który byłby jednocześnie ministrem spraw wewnętrznych) oraz Kancelarii Rady Ministrów, jak również o państwowej służbie publicznej (tak nazywano państwowa służbę cywilną).

Rezultaty tych prac były zróżnicowane, ale łączyło je to, że albo były jeszcze na tyle ogólne, /c nie można było myśleć o ich bezpośrednim zastosowaniu, albo nie /.naln/ly /h .Im•.■■w.imn

Pierwszy z zespołów działał pod naciskiem silnych wówczas tendencji regionalizmu, nawiązujących do koncepcji i rozwiązań wielu krajów Europy Zachodniej [52]. Sformułował on wniosek o konieczności regionalizacji Polski, rozumianej zarówno jako reforma terytorialna, jak i jako proces, długotrwały i zróżnicowany przestrzennie, budowy nowej struktury politycznej i państwowej kraju. Regionalizacja, oznaczająca w kategoriach podziału administracyjnego zmniejszenie liczby województw do 12-15, miała być jednak dopiero ostatnim etapem reformy samorządowej, zapoczątkowanej w marcu 1990 roku. Wcześniej, zdaniem Zespołu, należało umocnić samorząd gminny oraz zbudować drugi szczebel samorządowy w postaci powiatowych związków samorządu terytorialnego. Relacja między gminami

i powiatami ziemskimi miała opierać się na zasadzie rozdzielności i komplementar-ności, a nie podporządkowania, przy domniemaniu właściwości organów gmin. Większe miasta byłyby powiatami grodzkimi, łącząc zadania gminy i powiatu. Bardziej szczegółowe propozycje, wciąż jednak o charakterze studialnym, przedstawiano jednak tylko w odniesieniu do koncepcji przestrzennej organizacji terytorialnej Państwa - rozważając wyodrębnienie 12 regionów.

Drugi zespół dokonał inwentaryzacji i analizy funkcjonowania istniejących struktur administracji centralnej i ich podstaw prawnych, w tym ustaw o poszczególnych urzędach ministrów. Podjął również studia porównawcze nad strukturą

i funkcjonowaniem administracji centralnej rozwiniętych państw zachodnich. Na tej podstawie wysunął wstępne wnioski. Jak stwierdził Zespół w sprawozdaniu z września 1991 r., polska administracja centralna wymagała zasadniczej reorganizacji, bowiem była zorganizowana na tradycyjnych zasadach, które nie odpowiadają wyzwaniom współczesności. Zasady te, jak stwierdzał Zespół, po części wynikały z koncepcji i rozwiązań przejętych z Drugiej Rzeczypospolitej, gdzie były jednak poddane ostrej krytyce (powołano się tu na ustalenia Komisji dla Usprawnienia Administracji Publicznej [49]). W szczególności, wskazywano na:

-    przekonanie, że najlepszym sposobem rozwiązania problemu, który stoi przed aparatem państwowym, jest powołanie urzędu ministra,

-    tworzenie urzędów ministra w drodze ustawy, co w naturalny sposób petryfikowało podział resortowy, *

-    zacieranie rozdziału funkcji administrowania sprawami publicznymi od zarządzania majątkiem państwowym.

Do tych tradycyjnych cech, odziedziczonych po Drugiej Rzeczypospolitej, doszły, co podkreślił Zespół, nowe, wynikające z dziesięcioleci praktykowania realnego socjalizmu:

-    ogromne rozbudowanie i rozczłonkowanie aparatu administracji centralnej w sytuacji, gdy nowa rola państwa wymagała innych zadań i innych struktur,

-    odpolitycznienie rządu i jego poszczególnych członków w sytuacji zaniku zewnętrznego czynnika politycznego w postaci struktur partyjnych, wciąż jeszcze wówczas nieukształtowanych,

-    hipertrofia ówczesnego Urzędu Rady Ministrów - który, zajmując się wieloma materiami czysto administracyjnymi, nie zapewniał koniecznej koordynacji działania administracji centralnej, w szczególności w sferze budżetowej i legislacyjnej.

Powyższa analiza stworzyła podstawę do proponowanych przez Zespól kierunków zmian, w tym:

-    zerwania z zasadą, w myśl której ministerstwa tworzy się w drodze ustawy,

-    wprowadzania dwóch zastępców ministra: jednego politycznego a drugiego stałego, profesjonalnego, jak również instytucji gabinetu ministra w znaczeniu zespołu doradców o statusie politycznym,

-    podziału zadań wykonywanych przez Urząd Rady Ministrów między różne nowe jednostki organizacyjne,

-    utworzenia Ministerstwa Gospodarki skupiającego zadania kilku dotychczasowych resortów,

-    uregulowania problematyki Skarbu Państwa na zasadzie pluralizmu jego organów.

Z trzech projektów rządu J. K. Bieleckiego skierowanych do Sejmu, dwa pierwsze zostały przez Sejm odrzucone, wobec czego i trzeci nie był rozpatrywany.

Następny Prezes Rady Ministrów, Jan Olszewski, na samym początku swojej działalności, w styczniu 1992 r., powołał jedenastoosobowy Zespół do Spraw Reorganizacji Administracji Publicznej, z zadaniem przygotowania koncepcji i programu reorganizacji administracji publicznej i ich realizacji, a w szczególności: struktur i zasad funkcjonowania administracji publicznej na szczeblu centralnym, struktur i zasad funkcjonowania terenowej administracji rządowej w powiązaniu z administracją samorządową, pozycji i zadań administracji publicznej wobec instytucji Skarbu Państwa (kwestię reprezentacji Skarbu Państwa zarysowano wówczas po raz pierwszy jako jeden z podstawowych problemów reformy) oraz regulacji statusu urzędnika administracji publicznej. Zespół, przewodnictwo którego zostało powierzone Jerzemu Stępniowi, współautorowi reformy gminnej, miał zastąpić obydwa zespoły z czasów poprzedniego rządu. Utworzenie Zespołu oznaczało próbę, podjętą po raz pierwszy, skoncentrowania prac koncepcyjnych nad reformą w jednym ośrodku, bez zapewnienia mu jednak odpowiedniego wsparcia techniczno-administracyjnego.

Zespół do Spraw Reorganizacji Administracji Publicznej bardzo szybko wypracował, przedstawione w marcu 1992 r., Wstępne założenia przebudowy administracji publicznej. Ten stosunkowo obszerny dokument wychodził z założenia, że (...) dotychczasowe próby reformowania państwa, polegające na wprowadzaniu cząstkowych zmian tak w konstytucji, jak i w ustawodawstwie nie przyniosły oczekiwanych rozwiązań - i przynieść ich nie mogły wobec organicznego powiązania ze sobą trzec h funkcji państwa: politycznej, administracyjnej i gospodar czo-wlaśeielelskiei ora: Istniejących dysfunkcji w ich wykonywaniu. Zopropono-

wany system rozwiązań stanowi! w dużym stopniu rozwinięcie tez poprzednich zespołów (w tym twierdzenia o potrzebie powołania powiatów samorządowych ~ z uzasadnieniem, w myśl którego (...) reforma powiatowa byłaby kolejnym, po reformie gminnej, ważnym etapem walki z «Polską resortową»), przy rozszerzeniu materii, zgodnie zresztą z treścią aktu o powołaniu Zespołu, o zagadnienia kadr administracji oraz szerszym potraktowaniu kwestii organizacji i zarządzania majątkiem państwowym.

Po przedstawieniu Wstępnych założeń Zespół przystąpił do przygotowywania projektów ustaw i innych konkretnych projektów reformy. W maju 1992 i . przedstawił wstępną wersję ustawy o państwowej służbie cywilnej (wtedy to po raz pierwszy powrócono do tradycyjnej polskiej terminologii w tym przedmiocie), jak też i projekt ustawy o reprezentowaniu Skarbu Państwa i zarządzie niektórymi składnikami jego mienia oraz o zmianie niektórych ustaw. Pierwszy projekt stał się podstawą dalszych prac, natomiast drugi, oparty na zasadzie pluralizmu organów reprezentujących Skarb Państwa, został zablokowany prze/ Ministerstwo Finansów, które wystąpiło z kontrprojektem koncentrującym reprezentację Skarbu Państwa w jednym Zarządzie.

Zaawansowano też prace nad reorganizacją ministerstw, która miała polegać w szczególności na rozgraniczeniu zmiennej części politycznej (z gabinetem ministerialnym na wzór francuski) od stałej części administracyjnej oraz przygotowano koncepcję organizacji Kancelarii Rady Ministrów i Gabinetu Premiera. Obliczono koszty proponowanej reformy powiatowej. Zespół zajmował równie/ stanowisko w wielu materiach bieżących, dotykających reformy administracji, istotnie stanowiąc - choć nie bez widocznych trudności w odniesieniu do problematyki Skarbu Państwa - koncepcyjny ośrodek działań reformatorskich.

Upadek rządu J. Olszewskiego w oczywisty sposób osłabił tempo prac Zespołu. Powołanie rządu Hanny Suchockiej spowodowało zaś praktyczne wstrzymanie jego działalności, mimo jego formalnego utrzymania - jako tymczasowego zespołu ekspertów, który miał być powołany do pomocy utworzonemu w październiku 1992 r. urzędowi Pełnomocnika Rady Ministrów do Spraw Reformy Administracji JPublicznej. Pełnomocnikiem został inny współautor reformy gminnej, zarazem członek Zespołu J. Stępnia, Michał Kulesza. Ośrodkiem koncepcyjnym i organizacyjnym prac reformatorskich stał się zatem - w miejsce ciała kolegialnego w postaci Zespołu do Spraw Reorganiza cji Administracji Publicznej - Pełnomocnik Rządu, umiejscowiony w strukturze Urzędu Rady Ministrów i posiadający odpowiednie biuro.

Ponieważ Pełnomocnikiem został uczestnik wszystkich najważniejszych przedsięwzięć reformatorskich od 1990 r., nie oznaczało to zerwania z dorobkiem dotychczasowych prac. W Założeniach i kierunkach reformy administracji publicznej, przedstawionych przez Pełnomocnika Rządu w czterech kolejnych wersjach od grudnia 1992 r. do marca 1993 r., odnaleźć mo/na rozwinięcie i skon kretyzowanie wielu tez Wstępnych założeń Zespołu z 199 1 ml u, Nn .i.|pila jednak charakterystyczna zmiana akcentów. Zanikła - wobec poprzednich sporów problematyka organizacji zarządzania majątkiem państwowym, szeroko natomiast potraktowana została kwestia ustawowego uregulowania zamówień publicznych. Szeroko rozwinięto też kwestię informatyki w administracji. Biuro Pełnomocnika Rządu podjęło szeroko zakrojone prace nad konkretyzacją powyższych założeń, w tym w formie licznych projektów ustaw.

Jak się okazało, Biuro nie było jednak jedynym ośrodkiem prac reformatorskich. W praktyce, poza zakresem działania Biura znalazły się prace przygotowawcze i następnie organizacyjne w przedmiocie restrukturyzacji Centrum rządu, tj. obsługi Rady Ministrów i Premiera, a także ogólnych zasad reorganizacji ministerstw, jak również prace nad przygotowaniem projektu ustawy o zamówieniach publicznych. Pełnomocnik brał udział także w tych pracach, ale skupiał sit,' przede wszystkim na reformie powiatowej i jej konsekwencjach kompetencyjnych, strukturalnych i terytorialnych. Prace nad reformą powiatową zostały bardzo poważnie zaawansowane, tak gdy idzie o projekty ustaw oraz propozycje rozstrzygnięć terytorialnych, jak i przygotowania organizacyjne. Zaawansowane były także prace przygotowawcze w zakresie samorządu wojewódzkiego.

Gdy idzie o Centrum rządu a następnie również ministerstwa, prace koncepcyjne prowadził, od grudnia 1992 r. nieformalny zespół kierowany przez Ministra--Szefa Urzędu Rady Ministrów Jana Marię Rokitę. W jego ramach przygotowani), przy udziale ekspertów zagranicznych, zgodny z nową konstytucyjną pozycją Prezesa Rady Ministrów, wynikającą z Małej Konstytucji [69], projekt przebudowy Urzędu Rady Ministrów w Sekretariat Generalny Rządu oraz utworzenia kilku innych urzędów centralnych. Przygotowano, czyniąc to po raz pierwszy od czasów Drugiej Rzeczypospolitej [por. 49], koncepcję „stałego rdzenia” ministerstw, umożliwiające go funkcjonowanie - wciąż brakujących - instrumentów koordynacji. Zaawansowano poważnie prace nad realizującym częściowo zapowiedź Malej Konstytucji oraz uwzględniającym nową koncepcję organizacji Centrum rządu” i ministerstw, projektem ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działalności ministrów.

Toczyły się też dalsze prace nad projektem ustawy o państwowej służbie cywilnej oraz nad projektem - należącej do kanonów współczesnego państwa

o gospodarce rynkowej - ustawy o zamówieniach publicznych [por. 46].

Rozwiązanie Sejmu w czerwcu 1993 r. w istotny sposób utrudniło dalsze prowadzenie prac reformatorskich przez rząd. Nie było możliwe stopniowe wnoszenie gotowych już projektów ustaw do sejmu i sukcesywne, legislacyjne porządkowanie poszczególnych materii. Rząd zdecydował się na uchwalenie jak największej liczby projektów ustaw tuż przed wyborami parlamentarnymi po to, by wnieść je do nowo wybranego sejmu. Zarazem miał jednak coraz mniej przekonania, że bidzie mu dane realizować po wyborach ustawy oparte na tych projektach. Projekty były w tej sytuacji traktowane o wiele bardziej jako akty polityczne ni/ dokumenty prawne.

Wynik wyborów przesądził o takim właśnie charakterze projektów rządu H. Suchockiej wniesionych do nowo wybranego Sejmu. Natychmiast po instalacji, nowy rząd Waldemara Pawlaka wycofał wszystkie projekty poprzedniego rządu. Rząd ten przejął formalną infrastrukturę organizacyjną prac nad reformą administracji publicznej w postaci Pełnomocnika Rządu, jak również dawnego Zespołu do Spraw Reorganizacji Administracji Publicznej. Pełnomocnik działał do odwołania go, w następstwie rezygnacji złożonej w maju 1994 r., a nowego Pełnomocnika już nie powołano. Z kolei Zespół nadal nie był praktycznie zwoływany; przestał jednak formalnie istnieć dopiero w 1995 roku.

Przejęcie formalnej infrastruktury nie oznaczało jednak - i to po raz pierwszy - praktycznej kontynuacji wcześniejszych prac. Stało się tak dlatego, że prace nad oceną dorobku poprzedniego rządu, a następnie nad nowymi projektami, powierzono w dużej mierze nowym osobom spoza biura Pełnomocnika i spoza Zespołu. Brak - po raz pierwszy od 1990 r. - praktycznej kontynuacji dotychczasowych prac oznaczał też, jak się okazało, zerwanie z wieloma dotychczas przyjmowanymi - i wspomnianymi powyżej - założeniami, jak traktowaniem reformy powiatowej jako katalizatora przeobrażeń na szczeblu i centralnym, i wojewódzkim, czy też przekonaniem o potrzebie jednorazowego przejścia statusu urzędników państwowych od reżimu ustawy z 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych [65] do statusu państwowej służby cywilnej.

Przede wszystkim oznaczał zerwanie z dotychczasową ogólną filozofią reformy jako procesu wypracowywania kompleksowych rozwiązań dotyczących całego systemu służb publicznych i tylko stopniowego wcielania w życie poszczególnych jego elementów. Reforma stała się raczej procesem wprowadzania wycinkowych rozwiązań, dotyczących przy tym głównie lub wyłącznie administracji rządowej, mających na celu bardziej jej udoskonalenie niż zasadniczą zmianę wynikającą z konieczności transformacji ustrojowej.

W tych kategoriach należy analizować projekty ustaw z zakresu administracji publicznej rozpatrywane przez pierwszy rząd koalicji SLD-PSL funkcjonującej w latach 1993-1997. Jeden z projektów, istotnie najpilniejszy z uwagi na jego znaczenie dla uporządkowania kwestii wydatków publicznych zgodnie ze standardami międzynarodowymi, mianowicie projekt ustawy o zamówieniach publicznych, został jako jedyny przejęty od poprzedniego rządu i wniesiony, po pewnych poprawkach, do Sejmu. Został też przez parlament uchwalony 10 czerwca 1994 r. -

i wszedł w życie 1 stycznia 1995 r. (w odniesieniu do zamówień udzielanych w ramach zadań własnych gmin - o rok później).

Wniesiono też do Sejmu projekt ustawy - rychło uchwalony - o zmianie ustawy o pracownikach urzędów państwowych oraz projekt ustawy o państwowej służbie cywilnej, zakładający współistnienie ustawy z 1982 r. i nowych rozwiązań.

Wycinkowość i dekoncentracja prac, przy stosunkowo powolnym ich tempie doprowadziły pośrednio do rozproszenia wysiłków relbrmnluiskicli, Pilne potrzeby resortu spraw zagranicznych, wymagającego rozwiązań poiówiiywnlnych z rozwiązaniami najważniejszych partnerów Polski, skłoniły ówczesnego Ministra Spraw Zagranicznych Andrzeja Olechowskiego do powołania w grudniu 1993 r. niewielkiego zespołu w celu opracowania kompleksowego programu modernizacji MSZ. Zespół, pod przewodnictwem Jerzego Koźmińskiego, przedstawił w kwietniu 1994 r. szczegółowe propozycje modernizacji w odniesieniu do koordynacji polityki zagranicznej w zakresie przekraczającym bezpośrednią sferę działalności MS/, wewnętrznej struktury organizacyjnej Ministerstwa oraz mechanizmów jej funkcjonowania (przy uwzględnieniu ogólniejszych koncepcji wypracowanych w 1993 r.), mechanizmów informacyjno-decyzyjnych w MSZ, ze szczególnym uwzględnieniem problematyki koordynacji wewnętrznej, kształtowania profesjonalnych kadr resortu, jak również jego infrastruktury materialno-technicznej. Programu tego, w zakresie wymagającym decyzji na szczeblu wyższym od ministra, nie zrealizowano, a sam minister podał się do dymisji.

Na tym tle odrębnie rysowała się kwestia doprowadzenia w marcu 1994 r. do uchwalenia, z inicjatywy rządu, ustawy o ustroju m.st. Warszawy. Ustawa uregulowała organizację samorządu Stolicy w sposób całkowicie nowy w Polsce, lecz szeroko praktykowany w odniesieniu do wielkich aglomeracji miejskich w świecie (tzw. model metropolitalny), tworząc na obszarze Warszawy 11 gmin przymusowo zrzeszonych w związku pod nazwą m.st. Warszawy, o bardzo ograniczonych zadaniach. W sytuacji dysfunkcjonalności wcześniej obowiązującej ustawy z maja 1990 r. o ustroju m.st. Warszawy, wobec zbliżania się terminu wyborów samorządowych i przy braku propozycji ze strony warszawskich środowisk samorządowych, rząd był zmuszony do zajęcia się nową ustawą warszawską. Powierzenie przygotowania projektu zwolennikom modelu metropolitalnego miało poważny wpływ na rozwiązanie ostatecznie przyjęte przez rząd, a następnie - w poważnie zresztą zmodyfikowanej postaci, tworzącej podstawy innego niż dotąd rodzaju dysfunkcjonalności ustroju - przez Sejm.

Pasywne w istocie podejście do zagadnienia reformy administracji zostało w znaczący sposób przełamane przez nowy rząd dotychczasowej koalicji, sformowany w lutym 1995 r. przez Józefa Oleksego. Jednym z istotnych punktów programu tego rządu była bowiem reforma Centrum gospodarczego Rządu. Pod tym niezbyt zręcznym terminem - sugerującym, że mogą być różne „centra Rządu”, podczas gdy ten termin odnosi się do jedynego z natury rzeczy ośrodka kierownictwa i koordynacji prac całej administracji centralnej - rozumiano zespół wszystkich organów i instytucji centralnych, do których zakresu działania należały sprawy gospodarki. W celu wypracowania programu reformy oraz jej przeprowadzania w marcu 1995 r. powołano Pełnomocnika Rady Ministrów ds. Reformy Centrum Gospodarczego Rządu. Został nim Marek Pol, posiadający, także z racji piastowania poprzednio urzędu ministra przemysłu i handlu, znaczną wiedzę w zakresie funkcjonowania instytucji gospodarczych i administracyjnych. Co istotne, odwołał się on do pomocy niektórych uczestników wcześniejszych prac nad reformą. Dzięki temu, przywrócona została pewna ciągłość, której tak brakowało za rządu W. Pawlaka.

Podejmując kwestę reformy Centrum gospodarczego rządu, /wrócono uwagę na ten aspekt reformy administracji, który nie był silniej akcentowany we wcześniejszych pracach, choć jest on szeroko uwzględniany w państwach zachodnich. Administracja publiczna - podstawa zarządzania publicznego [56] - stanowi istotny składnik infrastruktury gospodarki rynkowej. Dobrze zorganizowana, profesjonalna, należycie wyposażona, nastawiona na rozwiązywanie problemów ramach prawa, a nie bierne stosowanie prawa, poddana demokratycznej kontroli

- przyczynia się ona do właściwego funkcjonowania gospodarki rynkowej, które jest dziś niemożliwe bez stałej aktywności państwa, przybierającej różne formy prawne. Zorganizowana na zasadach z czasów realnego socjalizmu, uzupełnionych tylko o nowe rozwiązania, rozproszona i słabo koordynowana, spolityzowa-na i mało profesjonalna, słabo wyposażona, przyzwyczajona do bierności w podchodzeniu do realnych problemów, a nie twórczej aktywności w granicach prawa, choć poszukująca dla siebie zatrudnienia poprzez mnożenie barier typu koncesji, paradoksalnie oddalona (wobec braku rozdziału sfery polityki i sfery administracji) od wpływu demokratycznej kontroli - stanowiła przeszkodę na drodze tak koniecznego wzrostu gospodarczego.

Niezależnie od prac nad reformą Centrum dokonano ustawą o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych z 24 listopada 1995 r. mało spektakularnego, lecz znaczącego rozszerzenia zakresu działania dużych gmin miejskich. Oznaczało to, w odniesieniu do tych gmin, ustabilizowanie tzw. programu pilotażowego wprowadzonego jeszcze przez rząd H. Suchockiej przy końcu jego istnienia - i zrealizowanie w odniesieniu do większych miast celów, którymi miała kierować się reforma powiatowa. Kwestia przywrócenia powiatów sprowadziła się, w rezultacie, w istocie do powiatów ziemskich, a nie - używając terminologii przedwojennej - powiatów grodzkich, które tym samym zaczęły już funkcjonować, choć pod inną nazwą. W rezultacie, można było bronić tezy, że - inaczej niż w 1993 r. - „reforma powiatowa”, nie stanowiła już obiektywnej konieczności, lecz wynikała z innych przesłanek, w tym rozbudzenia w 1993 r. nostalgii oraz ambicji środowisk lokalnych. Koniecznością pozostawała natomiast racjonalna regionalizacja.

Założenia reformy Centrum zostały przedstawione przez Pełnomocnika Radzie Ministrów, która przyjęła je, z pewnymi modyfikacjami, w czerwcu 1995 roku. Przewidziano wprowadzenie racjonalnego podziału zadań między organy i instytucje Centrum, przy odebraniu im uprawnień operacyjnych i zasadniczym ograniczeniu uprawnień reglamentacyjnych. W pierwszym etapie reformy - za którym miały iść następne - likwidacji miały ulec ministerstwa: Przemysłu i Handlu, Współpracy Gospodarczej z Zagranicą, Przekształceń Własnościowych (które wbrew nazwie, zajmowało się tylko częścią prywatyzacji, bez np. banków czy energetyki), Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz, istniejący od 1988 r., Centralny Urząd Planowania. Ich zadania - o ile nic uległyby dcrcgulaeji ani nie zostałyby przekazane innym organom na zasadzie dcmiinili/neji lub de koncentracji ornz /ndonia innych organów Centrum gospodarczego Rządu miały być podzielone między urzędy Ministra Gospodarki (z dodaniem wówczas proponowanej wersji nazwy „i Handlu Międzynarodowego”), Ministra Skarbu Państwa, Ministra Prywatyzacji, Komitet Integracji Europejskiej oraz - nie będą ce urzędem, lecz ekspercką służbą publiczną - Rządowe Centrum Studiów Strategicznych, właściwe w sprawach programowania długookresowego.

W trakcie rządowych prac nad projektami ustaw tego etapu, przekonano się jednak także o potrzebie przygotowania ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów. Nie można było zmienić sposobu zorganizowania i funkcjonowania tylko niektórych ministerstw bez zmiany zasad dotyczących całego Centrum rządu. Zarazem w związku z podjęciem kierunkowej decyzji o utworzeniu technic/-no-sztabowej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów zamiast rozbudowanego administracyjnie Urzędu Rady Ministrów, powstała idea utworzenia urzędu Ministra Administracji Publicznej jako organu właściwego w sprawach administracji terytorialnej. Tym samym już w pierwszym etapie reforma przerosła zakres Centrum gospodarczego i stała się, jak ją zaczęto określać, reformą Centrum administracyjnego i gospodarczego Rządu czyli, jak powinno się ją nazywać, po prostu reformą Centrum rządu.

W odniesieniu do dwóch pierwszych materii, powrócono tym samym do kwestii rozstrzyganych we wspomnianych projektach z 1993 roku. Zrezygnowano jednak, ze względu na stanowisko tradycyjnie nastawionych ekspertów rządo wych, z dwóch zasad poprzednich projektów: z elastycznego tworzenia urzędów ministrów bez uciekania się do formy ustawy oraz z ustawowego ustalenia „rdzenia ministerstwa”.

W listopadzie 1995 r. pakiet projektów ustaw reformy został uchwalony przez Radę Ministrów. Od marca 1996 r. pakiet stał się przedmiotem prac Sejmu, z tym że nowy rząd dotychczasowej koalicji, sformowany w styczniu 1996 r. przez Włodzimierza Cimoszewicza, wystąpił z autopoprawką polegająca na połączeniu urzędu Ministra Administracji Publicznej z urzędem Ministra Spraw Wewnętrznych, po wyłączeniu spod nadzoru tego ostatniego Urzędu Ochrony Państwa, powołanego do życia w 1990 roku. To ostatnie rozwiązanie zbliżało (pod tym względem) naszą administrację do sytuacji przedwojennej, jak i do rozwiązań przyjmowanych w większości państw zachodnich 1281. Pakiet został uchwalony w czerwcu 1996 r. - ostatecznie po poprawkach Senatu, 8 sierpnia 1996 r. - wraz z ustawą o służbie cywilnej, dotyczącą tylko jednak administracji rządowej, oraz z nowelizacją Małej Konstytucji, dzięki której w pełni możliwy stał się powrót do koncepcji elastycznego tworzenia urzędów ministrów. Sejm wprowadził przy tym niemałe zmiany w projektach rządowych. M.in. akceptował ustawową regulację kwestii „rdzenia ministerstwa", jak również, znosząc urząd Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, powołał do /yeia Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, który po części sial się spadkobieh i /niesionego urzędu.

Gdy idzie o administrację centralną i jej agendy terytorialne, zapoczątkowana tym samym została prawdziwie głęboka reforma, daleka od selektywnego reformowania, choć nie tak kompleksowa, jak na tym pracowano w latach 1992-1993. Istotną kontynuacją tej reformy stanowiło uchwalenie 4 września 1997 r. ustawy o działach administracji rządowej porządkującej podział zadań pomiędzy ministrów, jak również umożliwiającej rzeczywiste uelastycznienie składu Rady Ministrów poprzez zniesienie zasady tworzenia urzędu ministra w drodze ustawowej i umożliwienie Prezesowi Rady Ministrów przydzielania ministrom jednego lub więcej działów administracji rządowej, tj. określonych w ustawie sfer zadań i kompetencji skonstruowanych w oparciu o przepisy prawa materialnego. Projekt ustawy został zgłoszony w lutym 1997 r. przez nadzwyczajną Komisję Sejmową, a w pracach nad projektem zaangażowali się proreformatorsko nastawieni przedstawiciele różnych orientacji politycznych, w szczególności, obok M. Pola (który w czerwcu 1997 r. ustąpił ze stanowiska Pełnomocnika Rady Ministrów), J. M. Rokita.

Projekt ustawy spotkał się z nieprzychylnym przyjęciem części tradycyjnie nastawionego aparatu ministerstw. Przedstawicielom Ministerstwa Finansów udało się w ostatniej chwili przekonać parlament do wprowadzenia wyłomu w podstawowej zasadzie ustawy poprzez ustalenie zasady, że trzy działy administracji rządowej: budżet, finanse publiczne i instytucje finansowe muszą być powierzone temu samemu ministrowi. W ten sposób uniemożliwione zostało, spotykane w innych państwach, przejęcie przez szefa rządu spraw budżetu, bez potrzeby łączenia z tym stanowiskiem teki ministra finansów. Podobnie też udało się doprowadzić do tego, że ustawa nie weszła w życie wraz z - prawie równoczesnym - wejściem w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. oraz tworzeniem nowego rządu po wyborach parlamentarnych z września 1997 roku. Jako termin wejścia ustawy w życie wskazano - wówczas, zdawało się, bardzo odległy - dzień 1 stycznia 1999 roku. Reforma Centrum dokonała się zatem formalnie, lecz tylko po części faktycznie.

Równocześnie w Sejmie toczyły się prace na stworzeniem samorządu terytorialnego wyższego stopnia. Prace te*jak i prace rządu W. Cimoszewicza w tej dziedzinie, nie mogły doprowadzić do podjęcia rozstrzygnięć, a to z powodu zasadniczej różnicy poglądów w obrębie koalicji rządowej: SLD opowiadała się co do zasady za reformą powiatową, oznaczającą konieczność zasadniczego zmniejszenia liczby województw, podczas gdy PSL zdecydowanie ją odrzucał, opowiadając się za stworzeniem samorządu terytorialnego, przynajmniej początkowo, na szczeblu województw w kształcie z 1975 roku. Przyjęty w kwietniu 1997 r. przez Radę Ministrów obszerny dokument Państwo sprawne, przyjazne, bezpieczne. Program decentralizacji funkcji państwa i rozwoju samorządu terytorialnego zawierał propozycje wariantowe, uwzględniające oba te, diametralnie różne, stanowiska. W rezultacie, kontynuacja reformy samorządowej z 1990 r. mogła nastąpić nie wcześniej niż po wyborach parlamentarnych z 1997 toku.

Podjęte kilkukrotnie po 1990 r. próby wypracowania całościowej reformy naszej administracji publicznej nie przyniosły zatem do 1997 r. rezultatów, choć trudno nie zauważyć znaczenia reformy Centrum Rządu, podjętej w 1995 roku. W dziejach naszej administracji brak efektów propozycji kompleksowej reformy nie był jednak niczym nowym. W Drugiej Rzeczypospolitej próbę zreformowania administracji, ukształtowanej szybko metodą prób i błędów i stale uważanej za tymczasową, podjęto, jak wiemy, czterokrotnie - za każdym razem bez większych efektów, także gdy idzie o najbardziej rozbudowane pod tym względem propozycje Komisji dla Usprawnienia Administracji Publicznej przy Prezesie Rady Ministrów [49]. Nie można zresztą nie zauważyć, że wiele ocen i tez Komisji do dziś zachowuje aktualność, co świadczy o ich nowoczesności, ale też i o oporze materii, gdy idzie o zasadnicze przeobrażenia administracji.

Jest oczywiste, że w Polsce kompleksowa reforma administracyjna stała się ofiarą niestabilności sceny politycznej, silniejszej niż w części innych krajów postsocjalistycznych. Koncepcje wypracowywane dla potrzeb poszczególnych rządów i ich konkretyzacje, także w formie projektów ustawodawczych, nie zdążyły doczekać się realizacji wobec krótkiego czasu trwania gabinetów. Nie można przy tym nie zauważyć zahamowania prac reformatorskich w rządzie W. Pawlaka.

Doświadczenia prac nad reformą Centrum gospodarczego, a potem Centrum administracyjnego i gospodarczego Rządu już w 1997 r. zmuszały jednak do postawienia pytania, czy w dzisiejszych czasach, nawet w dobie transformacji, możliwe jest prowadzenie prac reformatorskich w ten sposób, że najpierw ustala się szczegółowy plan ogólny, a potem go się systematycznie realizuje. Przykładu tak przeprowadzonej reformy - mimo, że byłby to najlepszy sposób reformowania - nie znajdziemy bowiem ani w państwach postsocjalistycznych, ani gdzie indziej w XX stuleciu. Praktyczna reforma administracji, która z istoty swojej ma cechy unfinishable business [50], dokonuje się falami, często metodą prób i blę dów, opierając się na różnym natężeniu „woli politycznej”. Konieczna w warunkach transformacji, musi ona jednak łączyć się z odpowiednim minimum konsensusu klasy politycznej co do ogólnych zasad i z wystarczającym natężeniem woli jej przeprowadzenia przez zmieniające się większości parlamentarne i rządy.

Wystarczający konsensus co do dalszych reform i natężenie „woli politycznej” wystąpiły po wyborach 1997 roku. W wyniku wygranej Akcji Wyborczej „Solidarność”, powstała koalicja tego - wówczas skonsolidowanego - ruchu oraz Unii Wolności, a w programie nowego rządu, na którego czele stanął Jerzy Buzek, znalazła się zapowiedź przeprowadzenia koniecznych reform państwa, w tym reformy samorządowej. J. Buzek, co więcej, okazał się pierwszym premierem Trzeciej Rzeczypospolitej, który piastował ten urząd przez całą kadencję Sejmu, tj. do 2001 roku. Nie oznacza to, że przez całą kadencję istniała ta sama większość parlamentarna i koalicja rządowa. Większość zaczęła ulegać erozji już w związku z dyskusją nad nowym modelem ustroju samorządu, a koalicja rozpadła się w maju 2000 r. po rezygnacji linii Wolności /. udziału w rządzie w proteście przeciwko decyzjom premiera w sprawie samorządu Gminy Warszawa-Centrum. Zapał do przeprowadzania reform znacznie zmniejszył się już w 1999 r., by - wraz ze zmianą okoliczności politycznych - praktycznie zniknąć w 2000 roku.

Nowy rząd wystąpił z hasłem równoczesnego wprowadzenia w życie czterech reform, określanych jako reformy ustrojowe:

-    reformy samorządowej, długo występującej pod nazwą reformy ustrojowej Państwa, polegającej na wprowadzeniu samorządu w przywróconym powiecie oraz w nowo utworzonym regionie - województwie, a zatem na dokonaniu zasadniczego postępu w zakresie decentralizacji wykonywania zadań publicznych,

-    reformy ubezpieczeń społecznych, polegającej na wprowadzeniu systemu emerytalnego łączącego ze sobą element publicznej odpowiedzialności z indywidualizacją składek osób ubezpieczonych, którym przyznano możliwość wyboru towarzystwa inwestującego te składki na poczet przyszłej emerytury,

-    reformy ochrony zdrowia, polegającej na nadaniu samodzielności prawnej publicznym zakładom opieki zdrowotnej oraz na wprowadzeniu kas chorych jako instytucji kontraktującej dla zrzeszonych w ich osób i na równych zasadach świadczenia zdrowotne zakładów publicznych oraz niepublicznego sektora ochrony zdrowia (ten drugi aspekt był już przygotowany, także od strony normatywnej, przez rząd poprzedni, lecz w ustawie z 6 lutego 1997 r. dokonano wielu istotnych zmian, które oznaczały konieczność tworzenia nowego programu realizacyjnego),

-    reformy edukacyjnej, polegającej na zastąpieniu systemu dwuszczeblowe-go (szkoła podstawowa, szkoła średnia) systemem trójszczeblowym (szkoła podstawowa, gimnazjum, liceum).

Reforma ochrony zdrowia i reforma szkolnictwa były przy tym o tyle sprzężone z reformą samorządową, że łączyły się z nałożeniem na nowo powstałe jednostki samorządu terytorialnego: powiaty i województwa określonych nowych zadań, przede wszystkim zadań „organów założycielskich” znacznej części samodzielnych publicznych zakładów ^pieki zdrowotnej (w tym prawie wszystkich szpitali) oraz zadań prowadzenia określonych kategorii szkół, ale też i przyznanie sejmikom województw, ważnej politycznie, kompetencji powoływania i odwoływania członków rad kas chorych. Oznacza to jednak tylko tyle, że wymienione dwie reformy zależały od przeprowadzenia reformy samorządowej - a nie to, że reformy te, czy tym bardziej wszystkie cztery reformy, powinny były być przeprowadzane jednocześnie.

Ogólnie rzecz biorąc, całość reform rządu J. Buzka ocenia się krytycznie. Krytyka dotyczyć przy tym może nie samego faktu podjęcia się tak trudnego zadania, lecz sposobu jego przeprowadzenia. Reformy, zwłaszcza jeżeli miały być przeprowadzane jednocześnie, powinny były być odpowiednio przygotowane przy czym przez odpowiednie przygotowanie należało rozumieć nie tylko należyte przygotowanie prawne, organizacyjne i finansowe każdej z reform, lecz również zapewnienie ich pełnego skorelowania.

Gdy idzie o stopień należytego przygotowania poszczególnych reform, był on niejednolity. Najlepiej przygotowana okazała się reforma samorządowa. Należy jednak pamiętać, że wprowadzenie powiatów było już przygotowane w 1993 r., a następnie wielu autorów niedoszłej reformy powiatowej przygotowywało, w ramach pozarządowej struktury w postaci Instytutu Spraw Publicznych, także wprowadzenie samorządu wojewódzkiego w nowych, dużych województwach. Z drugiej strony, propozycje reformy napotkały na opór ze strony nie tylko tradycyjnych już przeciwników powiatów i regionów, ale również niektórych przedstawicieli większości parlamentarnej, którzy twierdzili, że wprowadzenie samorządu regionalnego, a nie autonomii regionalnej, może oznaczać początek rozpadu państwa polskiego i zapowiedź nowych rozbiorów. Ambicje lokalne spowodowały też walkę o liczbę regionów, przy czym przyjęta ostatecznie liczba 16 była wynikiem dość przypadkowego kompromisu politycznego, a nie - co by wynikało z przepisów Konstytucji - studiów nad tożsamością ekonomiczną, społeczną lub kulturową określonych obszarów w zestawieniu z ich zdolnością do wykonywania zadań publicznych o charakterze regionalnym.

Projektowane ustawodawstwo reformy - choć zasadniczo nawiązujące do techniki przyjętej w 1990 r. (i tak samo nie rozwiązujące systemowe kwestii finansowania jednostek samorządu terytorialnego), ale też i dotykające jeszcze obszerniejszej sfery prawa ustrojowego i materialnego - było też bardziej rozproszone i niespójne niż w 1990 r.; wymagało ono znacznie liczniejszych rychłych nowelizacji.

W ramach reformy 1998 r. istotnie starano się wykorzystać legislacyjną „technologię” reformy 1990 roku. W 1990 r. po ustrojowej ustawie o samorządzie terytorialnym (obecnie samorządzie gminnym) prawie jednocześnie wydano tzw. ustawę kompetencyjną (ustawa z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw) i ustawę z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zagadnienia finansowania gmin unormowano później i doraźnie (ustawa z 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w latach 1991-1993), zastąpiona następnie przez ustawę z 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin).

W 1998 r. obok ustaw ustrojowych (przede wszystkim dwóch ustaw z 5 czerwca: o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa oraz ustawy z 24 lipca o wprowadzeniu trójstopniowego podziału terytorialnego państwa) również uchwalono „ustawę kompetencyjną” (ustawa z 24 lipca o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa) oraz ustawę z 13 października - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a sprawy finansowania znów unormowano później i doraźnie (ustawa z 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000, której moc przedłużono następnie na rok 2001). Jednakże - co wynikało, jak można sądzić, także ze słabszego niż w 1990 r. warsztatu legislacyjnego

- wydano odrębną ustawę wprowadzającą (ustawa z 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie), przepisy o charakterze wprowadzającym zamieszczono także w „ustawie kompetencyjnej”, jak również, niezależnie od nowelizacji „ustawy kompetencyjnej”, musiano dwukrotnie wydać ustawy nowelizujące ustawodawstwo (także ustawodawstwo reformy) pod kątem kompetencji (ustawa z 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa oraz ustawa z 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej).

Niezależnie od różnych wad, po części następnie usuniętych, reforma samorządowa nadała nowy charakter całości administracji rządowej i samorządu terytorialnego, odtąd nie tylko lokalnemu, ale i regionalnemu, odpowiadając w tym zakresie wymogom wprowadzonym przez Konstytucję z 2 czerwca 1997 roku.

Z kolei najgorzej przygotowana okazała się reforma ochrony zdrowia - i to zarówno w odniesieniu do instytucji kas chorych, jak i odpowiednich przekształceń w sektorze publicznym. Reforma.szkolnictwa została najlepiej przygotowana pod kątem legislacyjnym, ale, niezależnie~o3~Ićwestii merytorycznych i programowych, w trakcie jej realizacji zupełnie nie doszacowano kosztów jednego zjej elementów, a mianowicie podwyższenia płac nauczycieli. Kwestie finansowe w ogóle były słabą stroną wszystkich reform, a ustawa z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, zapowiadana jako „konstytucja finansów publicznych”, okazała się niewiele więcej niż nową wersją Prawa budżetowego z 1991 roku.

Poszukując przyczyn braku należytego przygotowania omawianych reform, nie można nie zgodzić się z następującym poglądem: (...) nie powstały dokumenty, które w sposób profesjonalny przedstawiałyby: konieczność przeprowadzenia danej reformy, zbiór możliwych jej wariantów, wnioski z doświadczeń zagranicznych, przewidywany rozkład kosztów i korzyści w czasie i między różnymi grupami społecznymi, punkty styczne zlnnymi reformami itp. Taki analityczny dokument - stanowiący podstawę społecznego dyskursu - został opracowany jedynie w odniesieniu do reformy emerytalnej. Tym samym, pozostałe były uruchamiane niejako intuicyjnie, bez dobrego rozeznania ich ekonomicznych i społecznych następstw20. Trzeba również zauważyć brak wystarczających mechanizmów koordynacji prac w zakresie poszczególnych reform.

Dla trzech reform: samorządowej, ochrony zdrowia i emerytalnej powołano osobnych pełnomocników rządu. Sprawy reformy samorządowej powierzono Michałowi Kuleszy jako Pełnomocnikowi Rządu ds. Reform Ustrojowych Państwa (do marca 2000 r.); jego zadania określono jako przygotowanie koncepcji reform

Poczynając od administracji w. Oświecenia doszliśmy do współczesnej administracji w państwach zachodnich oraz państwach postsocjalistycznych, przede wszystkim w naszym kraju, wspominając również o formowaniu się administracji międzynarodowej. Problemy administracji współczesnej są przedmiotem wykładu w ramach wielu dyscyplin: zarówno tych, które określa się mianem dyscyplin prawa pozytywnego - w pierwszej kolejności prawa administracyjnego - jak i innych dyscyplin naukowych, jak teoria organizacji i kierowania czy nauka administracji (czy też nauka o administracji publicznej). Dyscypliny te, z kolei, w większym c/y mniejszym stopniu muszą nawiązywać do określonych zagadnień historycznych.

Nauki historycznoprawne, do których zalicza się historia administracji, nie mają i nie mogą mieć monopolu na zajmowanie się przeszłością instytucji ustrojowych i prawnych. Nie ma i nie może być murów granicznych między historii| a współczesnością. Dotyczy to historii oraz współczesności w szerszej skali terytorialnej, jak również historii i współczesności w skali jednego kraju czy jednego regionu.

W ramach wykładu historii administracji jej dzieje na ziemiach polskich zostały wtopione w powszechny rozwój administracji. Uwydatniło to zbieżność linii rozwojowych naszej administracji z kierunkami rozwoju administracji w innych krajach, przynajmniej naszej części Europy. Zbieżność ta okazała się tym silniejsza, że właśnie wtedy, gdy wszędzie utrwalano podstawy współczesnej administracji, a zatem w XIX stuleciu, Polska, pozbawiona samodzielnego bytu państwowego, zmuszona była przejmować rozwiązania państw zaborczych. Ważne i nierzadko piękne tradycje własnej, półsuwerennej państwowości w pierwszej połowie stulecia: Księstwo Warszawskie, Królestwo Polskie w okresie konstytucyjnym, nie omawiana w niniejszym wykładzie Rzeczpospolita Krakowska mogły wywrzeć tylko ograniczony wpływ na dalszy rozwój administracji polskiej z uwagi na stosunkowo krótkotrwały charakter tych tworów państwowych.

Przyjęta metoda wykładu nie była jednak w stanie doprowadzić do należytego uwydatnienia roli tradycji historycznej w odniesieniu do instytucji państwowych, a więc i do administracji, w życiu poszczególnych narodów, a przede wszystkim w życiu naszego narodu. Tradycja historyczna odgrywała tymczasem u nas rolę o wiele większą niż u narodów o mniej skomplikowanych i nie przerywanych burzami oraz katastrofami dziejach. Z tego wypływa między innymi większe ni/ u wielu innych narodów zainteresowanie zjawiskami przeszłości.

Jednakże nasze nowożytne dzieje łączyły się w znacznym stopniu z przeciwstawieniem czynnika narodowego czynnikowi państwowemu. W XIX w. walczono w Polsce o niepodległość, o własne państwo, ale można to było z reguły czynić tylko przez zbrojną lub - czasem bardziej skuteczną - pokojową walkę z aparatem państwowym i administracyjnym zaborców. Nieco odmienna sytuacja zarysowała się w latach sześćdziesiątych XIX stulecia jedynie w zaborze austriackim, gdzie doszło do polonizacji administracji zaborczej. Ponieważ władza polityczna w Galicji spoczęła w rękach przedstawicieli konserwatywnego obszar* nictwa, blisko zresztą związanych z kołami rządzącymi obszarniczo-burżuazyjnej Austrii, administracja galicyjska nie mogła sprostać wszystkim zadaniom ogólnonarodowym.

Nieco podobnie Druga Rzeczpospolita, aczkolwiek już przez sam fakt swojego powstania i istnienia przyczyniła się do zintegrowania społeczeństwa z państwem, nie mogła w pełni wywiązać się z tego zadania z uwagi przede wszystkim na wielonarodowość - Polacy stanowili tylko dwie trzecie jej obywateli - jak i na swój rychło mało demokratyczny charakter.

Okupacja hitlerowska przyniosła spotęgowanie ukształtowanej w XIX w. wrogiej lub przynajmniej niechętnej postawy narodu wobec instytucji państwowych, reprezentujących obecnie okupanta. Nieposłuszeństwo wobec władzy urosło do oczywistej cnoty. Instytucje „państwa podziemnego” z natury rzeczy nie mogły czynnika tego zrównoważyć.

W Polsce Ludowej, „państwie nowego typu” nie mogło także dojść do identyfikacji narodu z instytucjami państwowymi. Niezależnie od ogólnych cech jej ustroju, winne temu były zachowania władzy w kilku okresach dziejów powojennych, sprzeczne z odczuciami większości społeczeństwa. Możliwość identyfikacji - ale tylko możliwość - otworzyła się w 1989 roku. Czy do niej dojdzie, zależy od rozwijania we właściwym kierunku reform państwa i jego podstawowego instrumentu, jakim jest administracja.

Dostrzeżenie znaczenia - ukształtowanej historycznie, lecz zarazem zmieniającej się - świadomości państwowej i prawnej społeczeństwa stanowi jeden z istotnych warunków społecznie racjonalnego administrowania na każdym szczeblu, jak też racjonalnego przeobrażania administracji.

Tradycja historyczna to nie tylko kwestia źródeł aktualnych koncepcji i rozwiązań administracyjnych, która była podstawowym przedmiotem niniejszego wykładu, i nie tylko kwestia świadomości państwowej i prawnej społeczeństwa, o której właśnie była mowa. To również kwestia uwzględniania w bieżącej działalności administracyjnej poszczególnych, konkretnych składników tradycji. Składników tych jest niemało i nie są one, bynajmniej, bez znaczenia. Należą do nich także formy zewnętrzne i różne znaki symboliczne. Zajmujący się nimi, nieżyjący już administratywista Józef Litwin, tak oto kończył swoje rozważania w tej materii: (...) Zagadnienia, które omówiliśmy, nie naletą do wielkiej problematyki rad (...) Jest to raczej odcinek skromniejszy, można y>o przyrównać do ścieżki obok tętniącego gwarem szerokiego gościńca. Ale są to sprawy skądinąd także istotne, zwłaszcza gdy wiążą się ze stroną ceremonialną., a ceremoniał dnia uroczystego jest miły sercu każdego, rozprasza bowiem pewną monotonię codziennego bytowania. Gdy chodzi o symbole, których typowym przykładem jest herb miejski, reprezentują one przeszłość pokoleń ludzkich, przywołując w świadomości naszej fakt, że na tej ziemi żyły liczne pokolenia, które tworzyły dobra materialne i duchowe, zdobywały chłeb powszedni w pocie czoła, były świadkami wydarzeń na szlakach dziejowych. I w ten sposób daje się odczuć współzależność przeszłości i współczesności, której określonym aspektom poświęcony został niniejszy wykład.

Podobne prace

Do góry