Ocena brak

Przeobrażenia prawa administracyjnego i jego nauki

Autor /Nikita09 Dodano /16.07.2013

W związku z rozszerzeniem zadań administracji, od lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych XIX w. zmieniło się dość poważnie także prawo administracyj' ne. Z początkiem interesującego nas obecnie okresu doszło na kontynencie europejskim do ostatecznego skrystalizowania klasycznego prawa administracyjnego.

W wielu krajach wydano wówczas fundamentalne naukowe systemy prawa administracyjnego, będące ukoronowaniem i podsumowaniem dorobku nauki okresu klasycznego. We Francji dokonał tego wybitny praktyk, członek Rady Stanu, a jednocześnie wykładowca paryskiej Szkoły Nauk Politycznych [351. Edouard Laferriere (1841-1901), który ogłosił w 1888 r. Traktat o sądownie twie administracyjnym i o skardze sądowoadministracyjnej. Po nim tworzyli dwaj uczeni prawnicy i socjologowie: Maurice Hauriou (1856-1929), dziekan Wydziału Prawa w Tuluzie (między innymi: Zasady prawa publicznego z 1910 r.). oraz wspomniany już Leon Duguit [41], autor wielu dzieł, m.in. Ogólnych prze obrażeń prawa publicznego ogłoszonych w 1913 roku.

W Niemczech największe znaczenie miała twórczość Ottona Mayera (1846-1924). Mayer był profesorem uniwersytetu w świeżo zdobytym przez Niemców Strasburgu, przygotował dzieło pt. Teoria francuskiego prawa admi nistracyjnego, wydane w 1886 r., dzięki któremu nauka niemiecka mogła szo roko zaczerpnąć z osiągnięć nauki francuskiej. Nastv|>nic /;i\ przeniósł się do Lipska, gdzie na podstawie swoich wykładów opublikował w 1895 r. funda mentalne dzieło pt. Niemieckie prawo adminlstracylne We Whnzcch Yittorlo

Orlando [por. 451 wydal w 1897 r. Pierwszy pełny traktat włoskiego prawa administracyjnego.

Nieco wcześniej w Polsce powstały dwa, dość oryginalne, systemy prawa administracyjnego, a zarazem, co je różniło od ich odpowiedników zachodnioeuropejskich, nauki administracji: profesora Uniwersytetu Warszawskiego Antoniego Okolskiego (1838-1897) Wykład prawa administracyjnego i prawa administracyjnego obowiązującego w Królestwie Polskim (wydany w latach 1880-1884) oraz bardziej tradycyjny system profesora Uniwersytetu Jagiellońskiego Franciszka Ksawerego Kasparka Prawo polityczne ogólne, opublikowany w 1881 r. [por. 21].

W nowych warunkach społeczno-administracyjnych klasyczne prawo administracyjne musiało jednak podlegać niemałym przeobrażeniom. Przeobrażenia polegały w szczególności na rozwijaniu już istniejących instytucji prawa materialnego. Tak więc od końca XIX w. w różnych krajach poważnie rozszerzono zakres stosowania klasycznej instytucji wywłaszczenia - orzeczenia o przeniesieniu prawa własności nieruchomości z osoby prywatnej na państwo. Bez wywłaszczenia często nie można byłoby podejmować inwestycji publicznych - państwowych bądź komunalnych. Dostosowywano też do nowych warunków inne działy klasycznego prawa materialnego, takie jak prawo o stowarzyszeniach czy prawo o zgromadzeniach. W tym zakresie zmiany polegały na ogół na łagodzeniu rygorów, na liberalizacji przepisów, aczkolwiek kierunek przeobrażeń mógł być odmienny, jako że zależał od konkretnego reżimu politycznego. Pod tym względem charakterystyczne były dwa rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 1932 r., wydane zatem po przewrocie majowym, regulujące kwestie stowarzyszeń i zgromadzeń. Rozwijano też klasyczne instytucje decentralizacji [32].

Klasyczne prawo administracyjne stopniowo wzbogacało się o wiele nowych instytucji, które odnosiły się zwłaszcza do sfery pozytywnych działań administracji. Sfera prawa administracyjnego zaczęła poważnie zbliżać się do tradycyjnej sfery prawa cywilnego. Już w okresie międzywojennym powstała koncepcja osobnego, oddzielonego od cywilnego prawa gospodarczego, sformułowana przez niemieckiego prawnika, profesora prawa cywilnego w Jenie i w Berlinie, Justusa Wilhelma Hedemanna (1878-1963). Związana z tą koncepcją nowa gałąź prawa, którą rozwinięto w Niemczech pod nazwą gospodarczego prawa administracyjnego (Wirtschaftsverwaltungsrecht), była odzwierciedleniem praktyki interwencjonizmu państwowego [43]. Wraz z postępem techniki powstawały też zupełnie nowe działy prawa administracyjnego, jak np. prawo o ruchu drogowym.

Wiek XX charakteryzuje się, obok dostosowywania prawa administracyjnego do nowych potrzeb gospodarczych i społecznych, także powstawaniem trzeciej, obok prawa ustrojowego wraz z urzędniczym i prawa materialnego, części prawa administracyjnego, a mianowicie prawa formalnego, czyli procedury administracyjnej. Dawne austriackie sądownictwo administracyjne, które było jednoinstancyjne [26], przyjmowało skargi na nielegalne decyzje adminUlrm v|iu’ tylko wówczas, gdy skarżący się obywatel wyzyskał wszystkie możliwości domagania się wydania prawidłowej decyzji wewnątri systemu organów administracji. Warunkiem złożenia skargi sądowoadmini* stracyjnej - czyli, jak początkowo mówiono, skierowania sprawy na dr<>j|v prawa (por. np. tytuł podstawowego dzieła H. R. Gneista - [25]) - było więo przeprowadzenie do końca postępowania administracyjnego, wyczerpana drogi administracyjnej, czyli możliwości odwoływania się do wyższych organów administracji.

Droga prawa była początkowo przeciwstawiana drodze administracyjnej jn ko całkowicie obcej prawu. Jednakże austriacka konstrukcja sądownictwa admi nistracyjnego rychło zmusiła wiedeński Trybunał Administracyjny do wnikaniu w sposób przeprowadzenia postępowania wewnątrzadministracyjnego. Trybunał zaczął ustalać reguły tego postępowania, wprowadzając między innymi zasady niedopuszczalności wydania decyzji bez udziału strony w postępowaniu c/y obowiązek rozpatrzenia w określonym czasie odwołania od zaskarżonej decyzji administracyjnej. Reguły te nabierały charakteru norm prawnych, wiążących organy administracji. Dzięki orzecznictwu Trybunału droga administracyjni przestała więc być przedmiotem całkowicie swobodnego uznania administracji i nabrała charakteru równie prawnego, co droga prawna. Co więcej, dzięki temu Trybunał Administracyjny zyskał możliwość ograniczonego kontrolowania legał ności decyzji z zakresu swobodnego uznania - poprzez badanie, czy przy ich wydawaniu nie doszło do takiego naruszenia reguł procedury, które mogło mioó wpływ na jej efekt w postaci decyzji.

W okresie międzywojennym postępowanie administracyjne stało się przed miotem kodyfikacji w kilku krajach związanych uprzednio z austriackim systo* mem prawnym: w samej Austrii - w 1925 r., a rychło potem w Czechosłowacji, w Jugosławii oraz w Polsce. Niezależnie od wzorów austriackich, do kodyfikacji postępowania administracyjnego doszło także w Hiszpanii w 1889 r. - obecnio obowiązują tam przepisy wydane po II wojnie światowej - oraz na wzór hiszpański, w USA (Administrative Procedure Act z roku 1946). We Francji normy proceduralne kształtowały się stopniowo w drodze orzecznictwa Rady Stanu, a dopiero ostatnio reguluje je również ustawodawstwo.

Kodyfikacji postępowania administracyjnego w Drugiej Rzeczypospolitej dokonano w drodze rozporządzenia Prezydenta z mocą ustawy z 22 marca 1928 i o postępowaniu administracyjnym oraz dwóch innych rozporządzeń z tego samego dnia: o postępowaniu przymusowym, czyli o egzekucji decyzji administracyj nych, i o postępowaniu karno-administracyjnym. Rozporządzenie o postępowaniu administracyjnym utrwalało między innymi zasadę dwuinstancyjności postępowania (decyzja wydana w drugiej instancji była ostateczna i jako taka mogła być' zaskarżona do Najwyższego Trybunału Administracyjnego, o ile oczywiście skarga była dopuszczalna), zasadę udziału strony w postępowaniu, zasadę szybkości postępowania (sprawa powinna być zasadniczo ro/sli/yf-uiięla w ciągu 1 miesięcy) oraz zasadę uzasadniania decyzji adiiiinr.lim \ |n\> li. po/a decyzjami /.godnymi z żądaniem obywatela oraz - w dużym stopniu - decyzjami wydawanymi w zakresie swobodnego uznania [por. 26].

Postępowanie administracyjne było w Drugiej Rzeczypospolitej jednym ■/.ważnych przedmiotów zainteresowania nauki prawa administracyjnego. Polską naukę prawa administracyjnego w latach 1918-1939 kształtowali początkowo uczeni, których warsztat naukowy i koncepcje skrystalizowały się jeszcze pod zaborami, a zwłaszcza: Feliks Ochimowski (1848-1930), autor Prawa administracyjnego w trzech tomach, wydanego w 1922 r., Aleksander Mogilnicki (1875-1956), najpierw adwokat, potem sędzia, zajmujący się głównie prawem karnym, oraz oryginalny badacz teorii administracji, przede wszystkim jej zadań socjalnych, Szymon Rundstein (1876-1942), wszyscy z dawnego Królestwa Polskiego, jak również Józef Buzek (1873-1936), wybitny znawca administracyjnego prawa gospodarczego, w Drugiej Rzeczypospolitej dyrektor Głównego Urzędu Statystycznego, oraz Tadeusz Hilarowicz (1887-1958) i Kazimierz Władysław Kumaniecki (1880-1941) z byłej Galicji.

Stopniowo coraz większego znaczenia nabierali badacze uformowani już w niepodległym państwie polskim. Z nazwiskiem K. W. Kumanieckiego, profesora Uniwersytetu Jagiellońskiego, w 1922 r. ministra oświaty, łączyły się systematyczne opracowania prawa administracyjnego Drugiej Rzeczypospolitej: najpierw prawa ustrojowego (Ustrój państwowych władz administracyjnych na ziemiach polskich - I wyd. 1920 r., II wyd. 1921 r. - oraz Ustrój władz samorządowych na ziemiach polskich w zarysie, wydany w 1921 r.), a potem całości prawa administracyjnego - Polskie prawo administracyjne w zarysie, wydane w 1929 r. we współpracy z Bohdanem Wasiutyńskim, profesorem Uniwersytetu Warszawskiego, i Jerzym Panejko, profesorem Uniwersytetu Wileńskiego, oraz Zarys ustroju, postępowania i prawa administracyjnego w Polsce, praca z 1939 r. ogłoszona wspólnie z dwoma innymi wykładowcami krakowskimi: Szczęsnym Wachholzem i Jerzym Stefanem Langrodem. B. Wasiutyński wydał czterokrotnie (1925, 1929, 1933 i 1937) Ustrój władz administracyjnych rządowych i samorządowych.

Za podsumowanie podręcznikowego dorobku nauki prawa administracyjnego Drugiej Rzeczypospolitej trzeba uznać podręcznik Polskie prawo administracyjne Stanisława Kasznicy, profesora Uniwersytetu Poznańskiego. Podręcznik został wydany w 1943 r. pod pseudonimem dr A. Łużycki dla tajnych kompletów Uniwersytetu Warszawskiego i Uniwersytetu Ziem Zachodnich (czyli Uniwersytetu Poznańskiego) w Warszawie. Doczekał się on następnych wydań, poczynając od 1945 r., zanim nie został zatrzymany przez cenzurę Polski Ludowej.

Tego typu opracowania nie były nazbyt liczne, podobnie jak nie były liczne ogólnoteoretyc/.ne ujęcia prawnych aspektów procesu administrowania. W tej ostatniej dziedzinie wyróżniał się Władysław Leopold Jaworski (1865-1930), krakowski uczony i polityk, który przed I wojną światową zajmował się prawem cywilnym, lec/, w 1'uUi o ( hliodzonej poświęcił się wyłącznie nauce prawa adrninistracyjnego; ewolucja przedmiotu jego zainteresowań była znamienna dla cało) epoki. Najważniejszym dziełem W. L. Jaworskiego była praca pt. Nauka prawu administracyjnego. Zagadnienia ogólne, która ukazała się w 1924 roku.

Szybko natomiast wzrastała liczba studiów monograficznych, zwłaszcza poświęconych samorządowi. Ich autorami byli między innymi. J. Panejko, TadcuN* Bigo i wspomniany już kilkakrotnie M. Z. Jaroszyński, który podjął również problematykę kadr administracji (Problemy personalne w administracji publicziwj, książka wydana w 1933 r., w materiałach Komisji dla Usprawnienia Administracji Publicznej [49]).

Mniejsze opracowania ogłaszano, poza czasopismami naukowymi i stosun kowo dobrze rozbudowaną prasą samorządową, w czasopiśmie „Gazeta Adrnini stracji i Policji Państwowej” - od 1936 r. „Gazeta Administracji” - wydawanym przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych. „Gazeta” prowadziła także bieżącu kronikę życia administracyjnego, w związku z czym stanowi ona ważne źródło poznania naszej przedwojennej administracji.

Podobne prace

Do góry