Ocena brak

Przeobrażenia centralnego aparatu administracji i systemu zarządzania gospodarką narodową

Autor /Nikita09 Dodano /16.07.2013

Centralny aparat administracji tzw. nowego typu wykazywał na ogół wiele formalnych podobieństw do administracji centralnej współczesnych państw kapitalistycznych. Na jego czele tak samo stała Rada Ministrów, określana jako rząd, w skład której wchodzili przede wszystkim ministrowie - jednoosobowe organy administracji resortowej. Ministrowie tak samo wykonywali swe zadania administracyjne dzięki rozbudowanemu aparatowi pomocniczemu - ministerstwom.

Od tego schematu w sposób poważniejszy odbiegał tylko aparat administracji Jugosławii, w której od 1953 r. starano się dokonać personalnego rozdziału rządu, noszącego tam nazwę Związkowej Rady Wykonawczej, od federalnej administracji.

Formalne podobieństwa do aparatu administracji centralnej państw kapitalistycznych nie były jednak zupełne. Nie wynikały też one z prostej kontynuacji. Dowodził tego przykład radziecki. Po likwidacji dawnych ministerstw centralny aparat administracyjny w niczym już nie nawiązywał do aparatu burżuazyjnego. Przyjęto co prawda zasadę personalnego połączenia Rady Komisarzy Ludowych i komisariatów ludowych, jednakże wynikło to z potrzeby zapewnienia koordynacji działania aparatu resortowego, a nie z chęci utrzymywania rozwiązania tradycyjnego. Radziecki aparat administracyjny odróżniało od aparatu burżuazyjnego nie tylko szczególne powiązanie z organami przedstawicielskimi [61], lecz również zasada kolegialności działania organów resortowych.

Przez pierwsze 45 miesięcy władzy bolszewickiej komisariaty ludowe działały w sposób kolegialny. Doświadczenia pierwszego okresu budowy państwa radzieckiego w ten oto sposób zostały scharakteryzowane przez Lenina: (...) kolegialność, jako podstawowy typ organizacji radzieckiego zarządzania, jest czymś zalążkowym, koniecznym w pierwszym stadium, kiedy trzeba budować od nowa. Gdy jednak mniej lub bardziej trwałe formy zostały już ustalone, przejście do praktycznej działalności wiąże się z kierownictwem jednoosobowym jako z tym systemem, który w największym stopniu zapewnia najlepsze wykorzystanie ludzkich zdolności i realną, nie zaś werbalną, kontrolę pracy. Kolegialność powinna, twierdził Lenin, odnosić się tylko do decyzji zasadniczych. Odejście od kolegialności działania nastąpiło zatem pod wpływem własnych doświadczeń. Nic było ono wszakże w Rosji radzieckiej całkowite, inaczej niż z reguły w państwach kapitalistycznych. Dawnych kolegiów nie zlikwidowano, lecz tylko pozbawiono je prawa decydowania, przyznając uprawnienia doradcze. W tym charakterze występowały one w Związku Radzieckim do końca jego istnienia z krótką tylko przerwą, która przypadła na lata 1934-1938.

Na wzór radziecki doradcze kolegia ministerstw, nieznane państwom kapi talistycznym, wprowadzono także w innych krajach bloku - w Polsce w 1950 roku. W Jugosławii i w Rumunii proklamowano nawet zasadę kolegialności działania organów zarządu resortowego.

Administracja centralna państw socjalistycznych wykazywała też wiele innych różnic w porównaniu z aparatem państw kapitalistycznych. Przede wszystkim podlegała ona kierownictwu partii komunistycznych. Organy partyjno, dysponujące własnym rozbudowanym aparatem pomocniczym, podejmowały wiele takich decyzji, które w państwach kapitalistycznych podejmuje rząd czy nawet ministrowie. Kierownictwo partii komunistycznych było przy tym na ogól wykonywane w stosunku do administracji bez pośrednictwa organów przedstawicielskich, którym organy administracji formalnie podlegały. Rodziło to stosunek bezpośredniej zależności organów administracji od rozbudowanych organów partyjnych.

Administracja centralna krajów bloku radzieckiego była też z reguły bardziej rozbudowana i skomplikowana niż administracja państw o gospodarce rynkowej. Przejęcie przez państwo całkowitej - a tylko w niektórych krajach, jak w Polsce i na Węgrzech, prawie całkowitej - dyspozycji w materiach życia gospodarczego i społecznego pociągnęło za sobą utworzenie takich organów, które nie występowały w państwach kapitalistycznych, jak również poważną rozbudowę organów państwom tym znanych.

Zupełnie nowym organem była w chwili swego powstania, w 1921 r., radziecka Komisja Planowania (Gospłań), która od 1953 r. występowała pod nazwą Komitetu Planowania. Jak wiemy, dopiero po II wojnie światowej powstały pierwsze organy planowania w ramacTi gospodarki kapitalistycznej [43]. Naczelne organy planowania powołano do życia we wszystkich innych krajach bloku. W Polsce zadania planistyczne spełniał najpierw, od 1945 r., Centralny Urząd Planowania przy Komitecie Ekonomicznym Rady Ministrów, a następnie Państwowa Komisja Planowania Gospodarczego (1949-1956) oraz Komisja Planowania przy Radzie Ministrów (1956-1988). W latach 1946-1949 działał także osobno Główny Urząd Planowania Przestrzennego, jego zadania przejęło jednak następne Ministerstwo Budownictwa, a po z górą roku - częściowo Państwowa Komisja Planowania Gospodarczego.

Państwowa Komisja Planowania Gospodarczego - wbrew nazwie był to organ jednoosobowy - powstała po przełomie 1948 r. i realizowała politykę, która zarysowała się pod koniec działalności Centralnego Urzędu Planowania: politykę forsowania industrializacji, zwłaszcza w odniesieniu do przemysłu ciężkiego, podporządkowania państwu całości gospodarki, a więc i sektora spółdzielczego, centralizacji i koncentracji decyzji gospodarczych. Przewodniczący PKPG do 1954 r., a zarazem wicepremier, Hilary Minc (1905-1974), członek Biura Pol i tycznego PPR, a potem PZPR, kierował poprzednio resortem przemysłu oraz. przemysłu i handlu. Wraz z objęciem nowego stanowiska stał się w istocie „su-perministrem” gospodarki, faktycznym zwierzchnikiem szefów resortów gospodarczych; PKPG została formalnie wyposażona w szerokie uprawnienia władcze w zakresie zarządzania gospodarką narodową. Ten stan rzeczy - w zestawieniu z niekorzystnymi wynikami gospodarczymi po 1953 r. — stawał się przedmiotem coraz ostrzejszej krytyki.

Jej skutkiem było zastąpienie, w listopadzie 1956 r., PKPG przez Komisję Planowania, organ formalnie kolegialny, pozbawiony szerszych uprawnień władczych. Komisja Planowania dość szybko uzyskiwała jednak uprawnienia władcze, pozwalające jej odgrywać rolę podstawowego organu zarządzania gospodarką narodową; uprawnienia te starano się okresowo ograniczać.

Organy planowania w państwach socjalistycznych poważnie różniły się od odpowiadających im ciał niektórych współczesnych państw o gospodarce rynkowej. Inny jest bowiem charakter planowania gospodarczego - informacyjny czy indykatywny (wskaźnikowy) w kapitalizmie, a imperatywny z reguły, zobowiązujący podmioty procesu gospodarowania do jego wykonania, w socjalizmie [43]. Imperatywny charakter planowania sprawiał, że naczelny organ planowania nie mógł ograniczyć swej działalności, jak na Zachodzie, do przygotowania projektu planu, lecz musiał również czuwać nad jego realizacją. Posiadał więc on co najmniej prawo kontroli wykonywania planu, a z reguły jego uprawnienia były znacznie większe. Tak więc szefowie resortów gospodarczych, w mniejszym lub większym stopniu, byli uzależnieni od naczelnego organu planowania.

W dziedzinie zarządzania gospodarką narodową państwa bloku radzieckiego wytworzyły także wiele innych nowych rozwiązań. Systemy zarządzania były zresztą stosunkowo zmienne, a ich zmiany wynikały zarówno z czynników obiektywnych, z przechodzenia przez różne stadia rozwoju, jak i z przemian polityki gospodarczej, na które wpływały także czynniki subiektywne, takie jak określone programy grup przywódczych.

Podstawowa jednostki} systemu zarządzania - a zarazem jednostką wykonu jąca zadaniu y.n-.podnre/e było przedsiębiorstwo państwowe. Było ono z reguły zarządzam' |i'dnoo«obowo, ale przy współdziałaniu z czynnikiem politycznym i społecznym, to jest organizacją partyjną i organizacją związku zawodowdH go - jednego w jednym zakładzie pracy i poddanemu kierownictwu partyjnemu, W Jugosławii, jak wiemy, zarządzał przedsiębiorstwem, od 1950 r., organ samo-1 rządu robotniczego. Przedsiębiorstwa były obdarzone osobowością prawną i tzw, 1 samodzielnością operatywną, której zakres był różny i zależał od uprawnić 1 przyznanych wyższym szczeblom zarządzania. Poza Jugosławią stosunkowo* znaczny stopień samodzielności przysługiwał przedsiębiorstwom państwowym im 1 Węgrzech, gdzie od 1968 r. przeprowadzano reformę gospodarczą, której istotą I było właśnie usamodzielnienie gospodarcze i finansowe przedsiębiorstw, bez I rozwijania wszakże samorządu pracowniczego. Na reformę węgierską wpłynęły I idee wypracowane, lecz nie zrealizowane, w Polsce.

W Polsce, w odniesieniu do przedsiębiorstw państwowych, początkowo® przyjęto przepisy przedwojenne [38], co było zgodne z ogólną zasadą utrzymańin mocy obowiązującej tych przepisów [63]. Rozróżniano zatem przedsiębiorstwu | państwowe i przedsiębiorstwa komunalne, podległe związkom samorządu teiyto- 9 Halnego, a organizacja przedsiębiorstw państwowych nie była jednolita. Obok ] przedsiębiorstw zorganizowanych na zasadach ogólnych istniała znaczna liczba przedsiębiorstw działających na podstawie szczególnych aktów, powołujących jo ] do życia.

Tak jak w innych dziedzinach, przedwojenne przepisy uzupełniano nowymi, I W szczególności trzeba tu wskazać dekret z 1945 r. o radach zakładowych, który 1 przyznał tym radom, reprezentującym ogół pracowników, uprawnienia kontrolne, 9 Była to zatern próba wprowadzenia pewnego samorządu pracowniczego - próba, I jak się okazało, nieudana, tak ze względu na ograniczone zadania, jakie dekret j przypisywał radom, jak i na ogólne przemiany prawne i polityczne, w tym uczy- I nienie z rad zakładowych organów scentralizowanych związków zawodowych.

Duże znaczenie dla ujednolicenia struktury przedsiębiorstw państwowych M miał dekret z 1947 r. o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych, który wykazy- 1 wał tendencje centralistyczne. Dekret przewidywał dwa organy przedsiębiorstw; dyrekcję podległą właściwemu ministrowi - z reguły był to minister przemysłu, od marca 1947 r. minister przemysłu* handlu - oraz Radę Nadzoru Społecznego, która jako czynnik społeczny miała podlegać właściwej radzie narodowej. Wobec gruntownej zmiany koncepcji zarządzania gospodarczego w następstwie przełomu 1948 r. rad nadzoru społecznego nie powołano.

Sam dekret z 1947 r. został zastąpiony przez dekret z 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych, któiy - z istotną zmianą z 1960 r. - obowiązywał do 1981 roku. Dekret objął już, ze względu na nieco wcześniejsze zniesie nie samorządu terytorialnego [64], dawne przedsiębiorstwa komunalne, które podlegając radom narodowym, stały się przedsiębiorstwami terenowymi. Przedsiębiorstwa te prawie znikły wskutek centralistycznych praktyk lat siedemdziesiątych, przejęte przez przedsiębiorstwa podlegle ministrom, tzw. przedsiębiorstwa kluczowe. Dekretowi podlegała również i/vśó tych przedsiębiorstw państwowych, które do tej pory były wyłączone spod przepisów szczególnych. Jogo przepisy nie znajdowały zastosowania jedynie wobec banków, przedsiębiorstw leśnych i dwóch tradycyjnie wyodrębnionych przedsiębiorstw; Polskich Kolei Państwowych i Polskiej Poczty, Telegrafu i Telefonu.

W 1956 r., wraz z ogólnymi przemianami społeczno-politycznymi, stworzone zostały w przedsiębiorstwach nowe organy, mianowicie rady robotnicze, wyłaniane przez załogi. Pojawiły się one początkowo spontanicznie, podstawę prawną nadała im ustawa z 19 listopada tego roku. W 1958 r. rady robotnicze zostały wbudowane w szersze struktury samorządu robotniczego, które powołano wówczas do życia. Najwyższym organem samorządu stała się Konferencja Samorządu Robotniczego, złożona - obok członków rady robotniczej - z członków związkowej rady zakładowej oraz z zakładowego komitetu PZPR. Organom samorządu przyznano udział w zarządzaniu przedsiębiorstwami. Udział ten stawał się z biegiem czasu formalny, a w latach siedemdziesiątych samorząd robotniczy praktycznie zanikł wobec braku wyborów do rad robotniczych.

Do idei samorządu robotniczego czy też samorządu pracowniczego - jako sa morządu załogi - powrócono w nowych warunkach, wynikających z wydarzeń 1980 r., w 1981 roku. Wysuwano wówczas hasło przedsiębiorstwa samorządowego przedsiębiorstwa, którego samodzielność w stosunku do czynnika partyjnego i administracyjnego zagwarantowałaby poddanie go organom samorządu pracowni czego. Dwie ustawy z 25 września 1981 r. - o przedsiębiorstwach państwowych i o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego - wydane po ostrym konflikcie politycznym, starały się wprowadzić umiarkowany wariant przedsiębiorstwa samorządowego. Przedsiębiorstwu państwowemu zapewniały „3 S”: samodzielność, samorządność i samofinansowanie. Samodzielność polegała na możliwości władczego wkraczania przez właściwy organ administracji państwowej (w szczególności przez organ założycielski, które to pojęcie pojawiło się wówczas w naszym ustawodawstwie) w sprawy przedsiębiorstwa tylko w przypadkach wskazanych w ustawie, a wyrazem samorządności były szerokie kompetencje stanowiące i kontrolne, wybieralnej bezpośrednio przez załogę rady pracowniczej.

Obie ustawy z 1981 r. przetrwały przez okres stanu wojennego - i mimo kilkakrotnych prób ich zniesienia, wraz z planowaną powszechną komercjalizacją przedsiębiorstw państwowych, to jest przekształceniem ich w jednoosobowe spółki Skarbu Państwa (pierwsza próba miała miejsce w 1987 r.) - obowiązują one do dzisiaj. Ich zakres stosowania zmniejsza się po 1990 r. w następstwie procesów prywatyzacji [69], jak również komunalizacji powiązanej z zaprzestaniem stosowania wobec przedsiębiorstw komunalnych przepisów o przedsiębiorstwach państwowych, co przewiduje ustawa o gospodarce komunalnej z 20 grudnia 1996 roku.

Organizacja wyższych szczebli zarządzania była o wiele bardziej zróżnicowana niż organizacja przedsiębiorstw, jeżeli pominąć rozwiązania polskie z 1981 r. i wzorii|i|« «iv na nich późniejsze rozwiązania węgierskie. Szczeble te mogły mieć cltiti nK loi ullm o iwanów administracji państwowej, wyposażonych przede wszystkim w środki władcze, albo zgrupowań przedsiębiorstw, działają cych w dużym stopniu metodami niewładczymi i tylko ogólnie kierowanyc h przez ministerstwa gospodarcze. Po pierwszych kilku latach zapanowało pierw* sze rozwiązanie, które w naszym kraju znalazło pełny wyraz w uchwale Prezydium Rządu z 1950 r. o centralnych zarządach gospodarczych. Jedynie w Jugo sławii szybko przerzucono się w kierunku drugiego rozwiązania - co nie ozntu czało, że jego efekty były lepsze.

System zarządzania wyłącznie przez organy administracji państwowej wifyj zać się musiał z poważną rozbudową centralnej administracji gospodarczo J, od czego wolna była z natury rzeczy Jugosławia. W Polsce ustawą z 19 lutego 1949 r., która powoływała do życia Państwową Komisję Planowania Gospodarczego, zamiast jednego Ministerstwa Przemysłu i Handlu utworzono szeAfl nowych ministerstw gospodarczych: Górnictwa i Energetyki, Przemysłu Ciężkio«; go, Przemysłu Lekkiego, Przemysłu Rolnego i Spożywczego, Handlu Wewnętrznego i Handlu Zagranicznego. W okresie planu sześcioletniego liczba ministerstw gospodarczych uległa dalszemu powiększeniu.

Przy ministerstwach działały centralne zarządy poszczególnych branż, które miały charakter organów administracji. Zarządzanie opierało się wówczih na środkach władczych, popularnie nazywanych administracyjnymi. Operatywna samodzielność przedsiębiorstw była w rezultacie znikoma.

W drugiej połowie lat sześćdziesiątych prawie wszędzie rezygnowano z częśpl środków władczych. Proces ten nazywano wówczas decentralizacją, obejmuje tym terminem również zwiększenie roli organów terenowych [66]. W związku z tym mogło nastąpić zmniejszenie liczby ministerstw - w Polsce w latach 1956— 1957 zlikwidowano dziewięć ministerstw, jak również rozpoczęto poszukiwaniu nowych rozwiązań organizacyjnych, umożliwiających pewne zwiększenie samodzielności przedsiębiorstw.

W Polsce w latach 1958-1959 zlikwidowano prawie wszystkie centralne zii rządy. Był to między innymi skutek krytyki ich działalności, którą przedstawiła w 1957 r. Rada Ekonomiczna, powołana do życia w grudniu 1956 r., organ doradczy Rady Ministrów, grupujący wybitnych przedstawicieli nauki i praktyki pod przewodnictwem światowej sławy ekonomisty Oskara Langego (1904-1965). Inno propozycje Rady, dotyczące zmiany modelu gospodarczego w kierunku istotnego zwiększenia roli ekonomicznych środków zarządzania, a w rezultacie i rzeczywisto samodzielności ekonomicznej i finansowej przedsiębiorstw zostały przyjęte w stopniu minimalnym. Sama Rada zaprzestała działalności w 1962 r., a jej projekty wy warły większy wpływ na reformę gospodarki węgierskiej niż polskiej.

Miejsce centralnych zarządów zajęły w Polsce zjednoczenia przedsiębiorstw państwowych, które pierwotnie były bardziej zgrupowaniami przedsię-biorstw niż organami o charakterze władczym, z biegiem czasu stawały się jednak w istocie organami administracji szczebla pośledniego, /jednoczenia nie stanowiły w każdym razie części aparatu ministerstw,

Po 1960 r. podejmowane były okresowe próby, jak to określano, dalszego doskonalenia zarządzania gospodarką narodową. Wypróbowywano między innymi różne formy koordynacji działalności przedsiębiorstw tej samej branży lub działających na tym samym obszarze. W 1972 r. nadano niektórym zjednoczeniom charakter tzw. wielkich organizacji gospodarczych (WOG), sterowanych głównie metodami ekonomicznymi. Reforma ta nie wprowadziła samodzielności przedsiębiorstw. Mimo zakładanej decentralizacji, mechanizm zarządzania gospodarką narodową wykazywał tendencję do umacniania metod administracyjnych i centralizacji. Tendencje te wystąpiły ze szczególną siłą w drugiej połowie lat sześćdziesiątych i w latach siedemdziesiątych, zwłaszcza po faktycznym zrezygnowaniu z systemów WOG w 1974 roku. Wyrazem tendencji centralistycznych był wzrost liczby resortów gospodarczych.

Zaplanowana w 1981 r., pod wpływem wydarzeń 1980-1981 r., reforma gospodarcza, w ramach której zlikwidowano w 1982 r. zjednoczenia, doprowadziła w 1987 r. do zmniejszenia liczby tych resortów. Przedsiębiorstwa miały łączyć się dobrowolnie w zrzeszenia, aczkolwiek istniała też kategoria zrzeszeń obowiązkowych. Zrzeszenia zniesiono w 1989 r., stwarzając możliwość zrzeszania się przedsiębiorstw państwowych, jak i innych podmiotów gospodarczych (od 1997 określanych jako przedsiębiorcy), w izbach gospodarczych.

W ramach poszukiwania, po ogromnej centralizacji typowej dla pierwszej połowy lat pięćdziesiątych, nowych rozwiązań w dziedzinie zarządzania gospodarczego, w niektórych krajach podjęto inne niż w Jugosławii próby całkowitego zrezygnowania z rozbudowanego systemu ministerstw gospodarczych. Był to tzw. kompleksowo-terytorialny system zarządzania. Zaczęto go wprowadzać w Związku Radzieckim w 1957 roku. Jego głównymi elementami były sownar-chozy - rady gospodarki narodowej, zarządzające całością gospodarki jednego rejonu kraju, z wyłączeniem budownictwa. Liczne ministerstwa gospodarcze okazały się w tym systemie zbędne i uległy likwidacji. Podobne reformy przeprowadzono w Bułgarii i częściowo w NRD.

W praktyce jednak system kompleksowo-terytorialny łączył się z nierównomiernym i niedostatecznie skoordynowanym rozwojem poszczególnych rejonów. W związku z tym próbowano najpierw tworzyć w jego ramach ponadrejonowc organy koordynacji - powstała hierarchia rad gospodarki narodowej, aż do Najwyższej Rady Gospodarki "Narodowej ZSRR, którą powołano do życia w 1963 roku. Następnie jednak, po zmianie na stanowisku przywódcy partii i szefa rządu, powrócono do wypróbowanego sposobu zarządzania przez ministerstwa.

Kluczowe decyzje gospodarcze podejmowane były przez Rady Ministrów. Rady z reguły wyłaniały węższe ciała, których zadaniem było bieżące czuwanie nad całością życia gospodarczego, w tym również bieżące zastępowanie Rady w jej innych obowiązkach.

W Polsce takim wcwiw|!i'zrzndowym organem zwierzchniego zarządzania gospodarką naroclowii hyl najpierw Komitet Ekonomiczny Rady Ministrów, nawiązujący wprost do przedwojennego Komitetu Ekonomicznego Ministrów |43| W 1950 roku. Komitet zlikwidowano, a jego zadania przejęło Prezydium R/i|du, które w ogóle zostało upoważnione do zastępowania Rady Ministrów. Prezydium przestało istnieć w 1956 r., a w 1957 r. powołano do życia Komitet Ekonomiczny Rady Ministrów. W ramach ogólnej przebudowy struktury rządu w 1969 r. znów utworzono, na miejsce Komitetu Ekonomicznego, Prezydium Rządu o zadaniach szerszych w stosunku do Komitetu, lecz węższych niż zadania Prezydium z lnl 1950-1956. W skład Prezydium Rządu, istniejącego formalnie do 1992 r., wchodzili przede wszystkim: prezes Rady Ministrów oraz wiceprezesi Rady Ministrów, których liczba w Polsce, tak jak i w innych krajach „nowego typu” - poza Jugosln* wią- była o wiele większa niż w krajach zachodnich. W Polsce przed wojną byl, i to bynajmniej nie zawsze, tylko jeden wicepremier . Rozbudowany system administracji centralnej, zwłaszcza gospodarczej, wymagał osobnego aparatu koor dynacyjnego, którego ważnymi składnikami są urzędy wicepremierów.

Wszystkie omawiane państwa, włącznie z Jugosławią stworzyły osobny pion organów państwowego arbitrażu gospodarczego. W Polsce organy te działały otl 1949 do 1989 roku. Organy arbitrażu nie tylko rozstrzygały spory pomiędzy jod nostkami gospodarki uspołecznionej - tj. przedsiębiorstwami państwowymi i spółdzielniami - działając jako swoiste sądy gospodarcze, lecz pełniły również ntt ogół inne funkcje, które czyniły z państwowego arbitrażu gospodarczego jeden z ważnych elementów systemu zarządzania gospodarczego. Rozstrzygały one w szczególności tzw. spory przedumowne, które dotyczyły ustalenia treści umów zawieranych w wykonaniu planu gospodarczego. Rozstrzygnięcia organów arbitra żu w tej dziedzinie miały w istocie charakter decyzji administracyjnych, nakładajn cych określone obowiązki na jednostki gospodarki uspołecznionej.

Podobne prace

Do góry