Ocena brak

Przeobrażenia administracji terytorialnej

Autor /Nikita09 Dodano /16.07.2013

Po pierwszym okresie nawiązywania do tradycyjnych rozwiązań administra cyjnych [61, 62], wszystkie państw^i demokracji ludowej przyjęły na wzór ZSRK zasadę centralizmu demokratycznego z formalnym skupieniem pełni władzy w rękach rad [61]. W latach 1948-1950 wszędzie doszło do likwidacji tradycyj nych organów administracyjnych i do stworzenia jednolitego systemu administracji terytorialnej.

W Polsce nastąpiło to na mocy ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej. Ustawa zniosła organy samorządu terytorialne-go (tj. praktycznie tylko organy wykonawcze, bo jak wiemy, nie przywrócono organów uchwałodawczych), terenowe organy rządowej administracji zespolonej oraz niektóre organy rządowej administracji niezespolonej, jak urzędy kuratorów i inspektorów szkolnych oraz dyrektorów izb skarbowych i naczelników urzędów skarbowych [por. 31]. Kompetencje zniesionych organów przcjvły rady narodowe, któ re wewnętrznie zreorganizowano. Zniesiony został wewnętrzny organ rady, kierujn cy jej pracami, który nosił nazwę prezydium. Powołano natomiast - pod tą samą nazw ^prezydium kolegialny organ wykonawczo-zarządzający.

Ustawa przewidywała podwójne podporządkowanie rad i ich prezydiów, co stanowiło ważny aspekt centralizmu demokratycznego. Rady miały podlegać radom wyższego szczebla oraz wyborcom, którym przyznano prawo odwołania radnego. Dopiero jednak w 1954 r. uchwalono ordynację wyborczą do rad narodowych i przeprowadzono po raz pierwszy wybory do tych organów, a do tego czasu radni byli wciąż delegowani przez organizacje polityczne i społeczne ludu pracującego [por. 63]. Na szczycie hierarchii rad stała, utworzona już w 1947 r.. Rada Państwa, która w 1952 r. nabrała charakteru emanacji Sejmu, zachowanego do końca jej istnienia, tj. do 1989 roku. Prezydia rad podlegały poziomo swym radom, a pionowo - prezydiom rad wyższych szczebli. Ostatnią instancją była Rada Ministrów.

Należy pamiętać, że podporządkowanie pionowe było zdecydowanie ważniejsze od podporządkowania poziomego. Zasada podwójnego podporządkowania była, w rezultacie, fikcją - i to jedną z wielu fikcji głoszonych w odniesieniu do prawa i instytucji owego czasu.

Rozwiązanie polskie miało charakter typowy dla owego czasu. Inaczej kształtowała się jedynie administracja terytorialna Czechosłowacji, która okazała się najbardziej przywiązana do dawnych rozwiązań. Czechosłowackie rady narodowo, noszące nazwę komitetów ludowych, nie były uznane przez konstytucję 1948 r. za organy władzy państwowej, lecz za organy jednolitej administracji państwowej. W związku z tym podlegały nie parlamentowi, lecz tradycyjnie, ministrowi spraw wewnętrznych, a dopiero od 1953 r. Radzie Ministrów. Konstytucja z 1960 r. utrzymała zasadę podporządkowania komitetów rządowi. W 1969 r., wraz z wprowadzeniem ustroju federalnego, rady podporządkowano rządom obu części składowych federacji: Czech i Słowacji. Federację czechosłowacką rozwiązano już po upadku realnego socjalizmu.

Polska ustawa z 20 marca 1950 r., tak jak jej odpowiedniki, powstała w okresie panowania dwóch tendencji: formalnego rozszerzania udziału „mas pracujących” w rządzeniu i rzeczywistego centralizowania zarządu gospodarką i zarządu państwem. Ogólnikowy charakter niektórych jej sformułowań, zwłaszcza w odniesieniu do zadań rad poszczególnych stopni, umożliwiał doprowadzenie podporządkowania pionowego do granic zależności służbowej.

W okresie decentralizacji, jak określano usuwanie rażącej centralizacji charakteryzującej pierwszą połowę lat pięćdziesiątych, musiało więc dojść do zmiany ustawy z 1950 roku. Nastąpiło to poprzez wydanie ustawy o radach narodowych z 25 stycznia 1958 roku. Ustawa starała się sprecyzować zadania poszczególnych szczebli systemu rad, przyznając charakter podstawowy radom powiatowym. Pionowy podział pracy miał być tylko jednostronnie sztywny - ustawa przewidywała możliwość przekazywania zadań, nie wyłącznie w dół hierarchii. Rozszerzono katalog zadań rad. Ustalono, że bie/nre tKw/|e indywidualne miały być podejmowane samodzielnie przez kierowników wyd/litlńw prezydium. Kierownicy wydziałów, a w gminach i małych miastach sekretarze kierujący pracą biura rady, stali się tym samym samobfl nymi organami administracji państwowej. W rezultacie prezydia rad ograniczyły n|fl do wykonywania zadań typowo wykonawczo-zarządzających.

Nowe rozwiązanie rodziło - wobec stałej przewagi w praktyce podporządU wania pionowego - niebezpieczeństwo odejścia od zasady zespolenia administracji, Kierowników wydziałów obowiązywało bowiem, tak jak rady i ich prezydia, pu» dwójne podporządkowanie - podlegali oni nie tylko prezydium, ale i kierownikom wydziałów wyższych szczebli oraz właściwym ministrom.

Ustawa o radach narodowych przywróciła wreszcie tradycyjny urząd sol ! tysa, jako reprezentanta samorządu wiejskiego. Urząd ten został zlikwidowany w 1954 r. [65],

Ordynacja wyborcza do rad narodowych z 1957 r., jak i ordynacje późniojsiB nie odbiegała jednak co do zasad od ordynacji z 1954 roku. Prawo zgłaszania kall* dydatów na radnych miały organizacje polityczne, spółdzielcze, zawodowe, jal> również inne „masowe organizacje społeczne ludu pracującego”. W prdjłyOl] przedstawiały one - pod kierunkiem właściwego komitetu PZPR, tworząc terenów# ogniwa Frontu Jedności Narodu, istniejącego od 1956 do 1982 r. - wspólne lisiy kandydatów, co nadawało wyborom charakter plebiscytu.

Ustawa z 25 stycznia 1958 r. została wydana w czasie, kiedy także i w innych krajach bloku radzieckiego podejmowano próby rozwijania, jak ją określano, iłu mokracji socjalistycznej. Ogromne, jak wówczas sądzono, znaczenie dla formuło j wania koncepcji dalszego rozwoju Rad miały uchwały XXII Zjazdu Kouinnl stycznej Partii Związku Radzieckiego z 1961 roku. Rozwój demokracji socjall stycznej uznano w nich za jedyną drogę prowadzącą do zapewnienia wolności jed nostki i wzrostu ogólnego dobrobytu. Zwrócono uwagę na szczególną rolę, jaka w systemie demokracji socjalistycznej, powinny odgrywać rady jako „wszechobo| mująca organizacja ludu”. Rady, jak stwierdzono, łączą w sobie cechy organizac)! państwowej i społecznej. W coraz większym stopniu występują one w charaktei/c organizacji społecznej, co w dalszej perspektywie powinno umożliwić stopniowe przekształcanie państwowości socjalistycznej w społeczny samorząd koiniml styczny. Idee te nie znalazły odcaiwalnego bezpośredniego odzwierciedlenia w dziedzinie administracji.

Od końca lat sześćdziesiątych wystąpiła nowa fala przeobrażeń administracji terytorialnej. Reformy, jakie przeprowadzono w poszczególnych krajach, starały sic kierować dwoma hasłami, dość ze sobą w istocie sprzecznymi: rozwojem demokrfl cji socjalistycznej oraz umacnianiem państwa [61].

W ramach tej fali przeobrażeń administracji teiytorialnej poważnie zorganizowano również polską administrację terenową, nadając jej charakter najbardziej odległy, tyj porównaniu z innymi krajami, od jednolitego modelu lat pięćdziesiątych, a dość blisk i rodzimym rozwiązaniom z lat czterdziestych. Był to poczi|lck, bardzo jeszcze skromny, powrotu do przedwojennych rozwiązań administracyjnych, którego dalszym prze jawom było utworzenie w 1980 r. Naczelnego Sądu Administracyjnemu |(»7].

W 1972 r. w nowo utworzonych jednostkach - gminach [67], a w 1973 r. W wyższych jednostkach podziału terytorialnego istniejących do 1975 r., tj. powia-tiu:h i województwach, rozdzielono organizacyjnie rady narodowe, które określono jako organy władzy państwowej i samorządu społecznego, od nowych, jednoosobowych, zespolonych organów administracji terytorialnej. Te ostatnie nazywano w ślad za radziecką tradycją terenowymi organami administracji państwowej, a stanowili je naczelnicy gmin i miast, wojewodowie, prezydenci miast, oruz przejściowo, do 1975 r., także naczelnicy powiatów.

Zespolone organy administracji znalazły się w stosunku podporządkowania pionowego. Jako ich organ kierowniczy powołano do życia w 1975 r. urząd Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska. Znalazły się one jednak, również na wzór rozwiązań z lat 1944-1950, w formalnym stosunku zależności od rad narodowych, które miały nadawać kierunek działaniu administracji terenowej, mogły sprawować nad nią kontrolę, jak również wyrażały opinie w przedmiocie kandydatur na stanowiska wojewodów, prezydentów i naczelników. Powołanie osobnych organów administracji umożliwiło powrót do koncepcji prezydium rady narodowej jako wewnętrznego ciała organizującego jej prace. Miało to umożliwić lepszą działalność rady jako organu przedstawicielskiego.

Inny sposób uzewnętrznienia nadrzędnej pozycji rad przewidziała uchwala I Krajowej Konferencji PZPR z 1973 r. o powoływaniu w skład prezydiów kierowników właściwych terenowych ogniw partii politycznych, w tym 1 Sekretarza Komitetu PZPR - na stanowisko przewodniczącego. Z takiego sposobu kształtowania składu prezydium zrezygnowano w praktyce w 1980 roku.

Ordynacja wyborcza z 1976 r. - po raz pierwszy wspólna dla wyborów do Sejmu i do rad narodowych - która obowiązywała do 1984 r., sformułowała zasady, według której listy kandydatów na radnych przedstawiały właściwe komitety Frontu Jedności Narodu - po zasięgnięciu opinii wyborów w miejscu zamieszkania i w zakładach pracy.

Ustawodawstwo administracji terenowej z lat 1972-1975, jak wykazała praktyka, sprzyjało centralizacji i koncentracji decyzji, kiyjącej się za fasadą umocnienia organów przedstawicielskich. Centralizacja, koncentracja i fasadowość stawały się coraz bardziej charakterystycznymi cechami sposobu rządzenia lat siedemdziesiątych.

Powrotowi tego stanu rzeczy miała, jak twierdzono, zapobiec ustawa z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, która po części nawiązywała do pierwotnej koncepcji z 25 stycznia 1958 r., a nawet do niektórych konstrukcji sprzed 1950 r., jak np. podział zadań rad na własne i poruczone. W warunkach realnego socjalizmu nie był jednak możliwy jakikolwiek rzeczywisty powrót do konstrukcji właściwych samorządowi terytorialnemu. Samorząd, jak dotąd tylko na s/c/ehlu gminy, /ostał przywrócony dopiero w 1990 r. w ramach kształtowania luliuinNiiniJI poM socjalistycznej.

Podobne prace

Do góry