Ocena brak

Problem kontynuacji dawnych instytucji administracyjnych

Autor /Nikita09 Dodano /16.07.2013

Większość państw bloku radzieckiego nawiązywała początkowo, jak by In o tym mowa, do dawniejszych rozwiązań polityczno-ustrojowych. Instytucji' ukształtowane w poprzedniej formacji musiały odebrać jes/eze większą rolę w dziedzinie administracji. Wyjątek stanowiła Jugosławia. Na Węgrzech, w Rumunii, w Bułgarii zachowano cały dotychczasowy system administracji. Przywrócono bądź utrzymano również moc obowiązywania przepisów administracyjnych prawa materialnego i dość powszechnego w tej części Europy prawa formalnego. W Polsce Sąd Najwyższy sformułował w 1946 r., uznawaną i wcześniej, zasadę utrzymania mocy wszystkich przepisów prawnych, obowiązujących na ziemiach Rzeczypospolitej w chwili zajęcia ich przez Niemcy - z wyjątkiem tylko przepisów uchylonych aktami władzy ludowej oraz tych przepisów, które nie dawały się pogodzić z założeniami ustroju ludowo-demokratycznego. Podobną zasadę przyjęły inne państwa, poza Jugosławią; najwyżej dopiero później, po zarzuceniu pierwotnej koncepcji demokracji ludowej, uchylono na mocy jednego aktu wszystkie przepisy burżuazyjne, jak to miało miejsce w Bułgarii w 1951 roku.

Nie oznaczało to jednak nigdzie całkowitego powrotu do administracji dawnego typu. Dawne instytucje administracyjne, tak jak i instytucje polityczno-ustrojowe, spełniały nowe cele i działały w odmiennych warunkach politycznych. W związku z tym dokonano częściowej wymiany aparatu urzędniczego, jak też zerwano z zasadą apolityczności funkcjonariuszy państwowych, któiym zezwolono na przynależność do partii akceptowanych przez nową władzę oraz na tworzenie związków zawodowych. Dawny aparat bezpośredniego przymusu zastąpiono nowym aparatem, o odmiennym składzie politycznym i klasowym. Odrzucono oczywiście instytucje, które uznano za sprzeczne z nowymi założeniami ideologicznymi.

Dawne instytucje uzupełniono nowymi. Były to przede wszystkim nowe organy przedstawicielskie w postaci rad, komitetów ludowych bądź komitetów frontu narodowego. Ponieważ nawiązywano do tradycyjnych rozwiązań organizacyjnych, organy te nie mogły sprawować pełni władzy w terenie. Ich zadania, nierzadko tylko kontrolne, wykraczały poza tradycyjną sferę działania samorządu terytorialnego [34]. Powołano do życia nowe organy przymusu, jak Komisja Specjalna do Walki z Nadużyciami i Szkodnictwem Gospodarczym, która działała w Polsce w latach 1945-1954, dysponując między innymi prawem umieszczania w obozie pracy na okres do dwóch lat.

W Polsce tymczasowymi organami przedstawicielskimi - tymczasowymi, bo nie pochodzącymi z wyboru - były rady narodowe. Zaczęły one powstawać, jak o tym wspomniano [58] jeszcze w okresie okupacji hitlerowskiej. Statut tymczasowy rad narodowych, uchwalony przez Krajową Radę Narodową na jej pierwszym posiedzeniu 1 stycznia 1944 r. przewidywał, że w skład Rad powinni wejść przedstawiciele (...) wszystkich organizacji i zrzeszeń demokratyczno-niepodległościowych oraz, ewentualnie, osoby dokooptowane przez daną radę w liczbie nie przekraczającej 20% ogółu dr knowanych członków rady. Rady miały skupiać zadania uchwałodawcze I wykonawcze, nic przewidywano zatem wówczas powołania innych organów terytorialnych. Jak w modelu radzieckim, rady miały działać W ramach jednolitego systemu. Było to zapewnione przez podporządkowanie nul niższych szczebli radom wyższych, do Krajowej Rady Narodowej włącznie.

Zasady te w znacznej mierze utrzymywał Manifest PKWN. Wyjątek stan J wiła zasada skupienia w radach całej władzy terenowej, Manifest przewidywał bowiem, że (...) KRN sprawuje władzą poprzez Wojewódzkie, Powiatowe, Miejskie i Gminne Rady Narodowe i przez upełnomocnionych swych przedstawicieli Można to było odczytać jako zapowiedź odbudowania organów administracji rządowej, działających obok Rad [por. 31]. Po pewnych wahaniach w łonie PKWN odbudowa taka istotnie nastąpiła - na mocy dekretu PKWN z 21 sierpniu 1944 roku.

Tym samym zaczęto częściowo przywracać moc obowiązującą podstawowych przedwojennych przepisów ustrojowych z 1928 i 1933 r. [31, 34]. [Teryto* rialnymi organami administracji rządowej zespolonej byli więc, jak przed woj mi. wojewodowie i starostowie, Podlegali oni jednak, inaczej niż poprzednio, nie ministrowi spraw wewnętrznych, lecz kierownikowi osobnego resortu, od 1945 

- ministrowi administracji publicznej; resort ten w latach 1945-1947 przypadł, jak pamiętamy, Polskiemu Stronnictwu Ludowemu. Wojewodowie i starostowie nie mieli już zatem zwierzchnich uprawnień nad Milicją Obywatelską która podlegała resortowi, od 1945 roku ministerstwu, bezpieczeństwa publicznego, Z zakresu działania administracji ogólnej wyłączono również nowe organy przymusu, w tym kontrolę publikacji i wydawnictw, oraz niektóre inne sprawy o podstawowym znaczeniu politycznym, jak przeprowadzanie reformy rolnej.

Urzędy wojewody i starosty miały przed wojną charakter polityczny, takżo ze względu na przypisane do nich kompetencje. W Polsce Ludowej natomiast były to urzędy o charakterze bardziej administracyjnym, pozbawione kompetencji ściśle politycznych, wykonywanych w coraz większej mierze przez aparat partii komunistycznej. Wojewodowie i starostowie zostali powiązani z radami narodowymi. Wojewódzkie i powiatowe rady narodowe przedstawiały opinie w przedmiocie powołania danego wojewody lub starosty, miały prawo występowania z wnioskiem o jego odwołanie. Wojewodowie i starostowie obowiązani byli składać radom periodyczne sprawozdania. Prezydia odpowiednich rad narodowych miały sprawować tzw. społeczną kontrolę nad całością działalności wojewody lub starosty.

Pozycję rad narodowych charakteryzowały następnie bliżej: ustawa KRN z 11 września 1944 r. o organizacji i zakresie działania rad narodowych, znoweli zowana 3 stycznia 1946 r. oraz dekret PKWN z 23 listopada 1944 r. o organizacji i zakresie działania samorządu terytorialnego. Radom narodowym przekazano zadania organów uchwałodawczych samorządu terytorialnego, powoływanego obecnie do życia również we wszystkich województwach [por. 34J. Województwo śląskie utraciło zarazem w nowych warunkach autonomię, jego Statut Organiczny został bowiem formalnie uchylony w l*)«h roku. Dawne organy wykonawcze samorządu w postaci zarządów gminnych i miejskich, wraz z wójtami, burmistrzami i prezydentami, oraz wydziałów zostały natychmiast w pełni przywrócone.

Polskie Stronnictwo Ludowe dążyło do utrzymania rad narodowych w sferze tradycyjnych konstrukcji samorządowych. Zadania rad od początku wykraczały jednak formalnie poza tradycyjną sferę samorządu terytorialnego. Wkraczały one bowiem, co prawda na ogół w formach niewładczych, w sferę działania organów administracji rządowej, przede wszystkim organów administracji ogólnej. Ten „pozasamorządowy”, jak by go można było określić, charakter rad narodowych umocniła nowela do ustawy o organizacji i zakresie działania Rad narodowych z 1946 roku. Rady zostały wówczas wyraźnie uznane na stałe terenowe organy przedstawicielskie, które nie były organami tradycyjnego samorządu terytorinl nego czy administracji rządowej, lecz organami planowania działalności publicznej i kontroli, którym poruczono wykonywanie zadań organów uchwałodawczych samorządu.

Trzeba pamiętać, że do 1954 r. rady narodowe nie były wybierane przez ludność [64], a radnych nadal powoływały określone organizacje polityczne i społeczne, na ustalonych przez siebie zasadach. Z tego powodu trudno jest przypisywać ówczesnym radom, nawet formalnie, demokratyczny charakter.

Przepisy z 1944 r. wprowadziły też nowe rozwiązania w dziedzinie administracji większych miast. Przed wojną w większych miastach występowała administracja dualistyczna. Obok siebie działali: zwierzchnik administracji samorządowej: w osobie prezydenta miasta, oraz organ administracji rządowej: w osobie starosty grodzkiego, a w Warszawie - komisarza rządu [34]. Po wojnie prezydenci miast przejęli również funkcje spełniane poprzednio przez organy administracji rządowej.

Przedstawione powyżej zasady organizacji administracji terytorialnej znajdowały tylko stopniowe i wciąż częściowe zastosowanie na ziemiach zachodnich i północnych, które przejęto w 1945 roku. Organy administracji rządowej zespolonej, a mianowicie okręgowi i obwodowi pełnomocnicy rządu, których jednak szybko zaczęto nazywać odpowiednio wojewodami i starostami, miały bowiem znacznie szersze kompetencje niż wojewodowie i starostowie w danych województwach. Ze względu na początkowo małą liczebność ludności polskiej na tych obszarach rady narodowe powstawały później niż urzędy administracji rządowej i przez pewien czas obradowały w mniejszych kompletach.

Ziemie te, trzeba zauważyć, były wyłączone z zakresu działania Ministerstwa Administracji Publicznej, kierowanego do 1947 r. prze przedstawiciela PSI i podlegały osobnemu ministerstwu, utworzonemu w listopadzie 1945 r. i istniejącemu do stycznia 1949 r„ mianowicie Ministerstwu Ziem Odzyskanych. Ministerstwem tym kierował przez cały czas Władysław Gomułka, I wiceprezes Rady Ministrów i /aia/un. do sierpnia 1948 r., sekretarz generalny KC PPR. Organizacja administracji /lt»m zachodnich i północnych stopniowo zbliżała się do organizacji przyjętej w reszcie kraju. Ostatecznie likwidacja odrębności łych ziem nastąpiła jednak już w nowym okresie, w 1950 roku.

Tak jak podstawowe przepisy ustrojowe z lat 1928 i 1933 regulowały działanie administracji rządowej i samorządowej tylko częściowo, tak samo częściom wej zmianie uległy inne dawne instytucje, między innymi z dziedziny prawu urzędniczego. Zgodnie z ogólnymi regułami, przywrócono moc prawną ustawie z 1922 r. o państwowej służbie cywilnej [35]. Potrzeba wymiany części kadr urzędniczych, wrogo lub niechętnie nastawionych - tak jak znacząca część społeczeństwa - do nowego ustroju oraz chęć zbliżenia statusu urzędników państwowych do statusu innych pracowników, przynajmniej pracowników umysłowych, spowodowała odrzucenie jednej z zasad ustawy z 1922 r. - stabilizacji stosunku służbowego. Nastąpiło to na mocy dekretów z 27 grudnia 1944 r. i 14 maja 1946 r„ które przewidywały, że stosunek służbowy mógł być tak rozwiązany, jak stosu nek pracy pracownika umysłowego, tj. za trzymiesięcznym wypowiedzeniem.

Zwalniane stanowiska obsadzano osobami o pożądanych kwalifikacjach politycznych i klasowych, wyzyskując od początku bardzo szeroko możliwość udzielenia dyspensy od ustawowych wymogów kwalifikacji. W 1948 r., a więu już w początkach nowego okresu, doszło do następnej poważnej nowelizacji ustawy, która polegała między innymi na praktycznym zrównaniu statusu urzęd ników państwowych z resztą pracowników naukowych, czego wyrazem było także zastąpienie tradycyjnej nazwy funkcjonariusz państwowy nazwą urzędnik państwowy.

Wbrew ogólnym regułom nie przywrócono natomiast w Polsce, inaczej ni/ w innych krajach demokracji ludowej, sądowej kontroli legalności aktów administracyjnych [67]. Wynikało to nie tyle z przyczyn ideologicznych, co z powodów praktycznych, a mianowicie z początkowego zamiaru zastąpienia krytykowanego modelu austriackiego, przyjętego w Drugiej Rzeczypospolitej [26], przez inne rozwiązanie. Rozwiązania takiego nie zdążono jednak odnaleźć.

Konstrukcje i przepisy przedwojenne stopniowo, lecz z wyraźnym przyspieszeniem po 1948 r., traciły wszędzie znaczenie i ustępowały miejsca nowym roz wiązaniom, odpowiadającym modelowi radzieckiemu. Proces odchodzenia od dawnych przepisów trwał na ogół długo. Dokonał się o wiele później w różnycli działach prawa materialnego i w prawie formalnym, które miały mniej polityczny charakter [por. 66].

Ten właśnie, techniczny w dużym stopniu, charakter niektórych instytucji administracyjnych sprawiał, że od elementów kontynuacji dawnych rozwiązań nie była wolna nawet Rosja bolszewicka, która formalnie odrzuciła w 1918 i cały przedrewolucyjny porządek prawny, zastępując go początkowo rewolucyjną świadomością prawną. Tak więc komisariaty ludowe były początkowo nie tyle typowymi ministerstwami, ile przedstawicielstwami władzy radzieckiej wobec utrzymanego nadal aparatu dawnych bur^imzyjnyeli minislerstw. Bardzo szybko doszło jednak do likwidacji dawnych minlslcrslw, Dopiero wówczas komisariaty ludowe stały się prawdziwymi organami zarządu resortowego o nowej strukturze, przejściowo kolegialnymi [63], i o nowym składzie personalnym, personel rekrutował się bowiem spośród wyselekcjonowanych robotników Piotro-grodu, a później Moskwy. O wiele dłużej, bo przez dwanaście lat władzy radzieckiej, utrzymano dawny podział terytorialno-administracyjny.

Podobne prace

Do góry