Ocena brak

Perspektywa polska i europejska

Autor /piegus Dodano /06.05.2014

Społeczna niedoskonałość mechanizmów rynkowych ujawniła się w dziedzinie gospodarki przestrzennej dość wcześnie. Jej przejawami były m.in.: spekulacja gruntami, bczplanowa zabudowa i niski standard osiedli mieszkaniowych, uciążliwe sąsiedztwo kopalń, hut, zakładów chemicznych, zakładów włókienniczych, tworzenie się dzielnic ubóstwa, uciążliwe warunki dojazdów do pracy, niedostatek i niska jakość terenów zielonych, dewastacja gleb w rejonach monokultury rolniczej, wegetacja osiedli górniczych po wyeksploatowaniu podstawowych zasobów surowcowych.

Ten stan rzeczy był obiektem troski i krytyki ze strony działaczy społecznych, zaangażowanych społecznic architektów i urbanistów, lekarzy i nauczycieli. Wywoływał także liczne protesty społeczności lokalnych. Od połowy XIX wieku, kiedy było już jasne, że mechanizmy rynkowe nie uporają się z problemami gospodarki przestrzennej, samorządy i władze lokalne zaczęły stosować różne formy regulacji prawnych, a później planowania urbanistycznego, aby poprawić istniejący stan lub zapobiegać jego pogarszaniu się. Ruch reform miejskich wypracował i wdrożył następujące instrumenty racjonalnego użytkowania przestrzeni (Goryński 1982, rozdz. IV): 1) wywłaszczanie i przymusowy wykup terenów niezbędnych do przeprowadzenia zamierzeń publicznych; 2) prawo pierwokupu terenów prywatnych w przypadku transakcji kupna-sprzedaży; 3) przekazywanie terenów publicznych w użytkowanie prywatne jedynie na zasadzie wieczystej dzierżawy (oddzielenie własności ziemi od jej użytkowania); 4) środki ekonomiczne (podatki, opłaty) w celu odzyskania dla budżetu miasta kosztów inwestycji i zysków z inwestycji dokonanych ze środków publicznych; 5) zapobieganie niewłaściwemu zagospodarowaniu terenu.

W Polsce politykę przestrzenną prowadzono w różnych formach i ze zmiennym powodzeniem od pierwszych lat po odzyskaniu niepodległości. W okresie międzywojennym do jej osiągnięć należały na przykład: zaawansowanie procesu scalania ziem byłych zaborów, w tym budowa wielu kolei łączących te ziemie, budowa portu i miasta Gdyni, budowa kolei Górny Śląsk-Gdynia, budowa Centralnego Okręgu Przemysłowego, opracowanie planu rozwoju Warszawskiego Zespołu Miejskiego (tzw. Warszawa funkcjonalna).

W okresie powrojennym określono w sposób całościowy prawne podstawy planowania przestrzennego. Regulowały je trzy podstawowe akty prawne: dekret Krajowej Rady Narodowej z 1946 roku oraz dwie ustawy sejmowe: z 1961 oraz 1984 roku. Ich intencją było zapewnienie ładu przestrzennego w skali krajowej, wojewódzkiej i miejscowej. Nie były one jednak konsekwentnie realizowane. W dodatku nie było równowagi między planowaniem społeczno-gospodarczym i planowaniem przestrzennym oraz między układem gałęziowym i układem regionalnym. Dominowało planowanie społeczno-gospodarcze i układ gałęziowy.

Zmiana ustroju społeczno-politycznego i gospodarczego przeprowadzona w 1989 roku pociągnęła za sobą radykalne zmiany planowania przestrzennego. Nowa Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym została uchwalona przez Sejm RP w 1994 roku (w następnych latach była wielokrotnie nowelizowana). Opiera się ona na założeniach uwzględniających nowy ustrój gospodarki i państwa. Są to w szczególności: 1) ochrona prawa własności, zwłaszcza własności gruntów i budynków; w przeszłości prawo to było często naruszane; 2) funkcjonowanie samorządu terytorialnego; samorząd na szczeblu gminnym zyskał szerokie uprawnienia w zakresie planowania przestrzennego; zarząd gminy stał się organem właściwym w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Intencją projektodawców ustawy było także usprawnienie planowania przestrzennego i obniżenie jego kosztów. W okresie wcześniejszym opracowywano bardzo szczegółowe i pracochłonne plany przestrzenne dla miast i województw. Plany te w większości zapisów nie były wykonywane, nie miały bowiem zapewnionych środków na realizację. Po kilku latach opracowywano znowu kosztowny plan, który realizowano nie w pełni. Zdecydowano więc, że na poziomie gmin (ziemskich i miejskich) procedura planistyczna zostaje podzielona na dwie części.

1.    Najpierw opracowuje się ogólną konccpcję rozwoju gminy w średnim i dłuższym okresie (odpowiedni dokument nazywa się „studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy"). Koncepcja taka ma szanse zachowania aktualności przez wiele lat. Ponadto jest mniej kosztowna niż plany szczegółowe.

2.    Następnie na podstawie tej koncepcji opracowuje się szczegółowe plany miejscowe, ale tylko dla niektórych części gminy, tych mianowicie, w których przewiduje się lokalizację inwestycji, a ich finansowanie jest zapewnione przez gminę, rząd, przedsiębiorstwa krajowe i zagraniczne. Unika się dzięki temu opracowywania czasochłonnych i kosztownych planów dla obszarów, które w najbliższym okresie nie będą terenami aktywności inwestycyjnej.

Ustawa nakłada na organy sporządzające gminne plany przestrzennego zagospodarowania obowiązek uwzględniania: 1) wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury; 2) walorów architektonicznych i krajobrazowych; 3) wymagań ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagań osób niepełnosprawnych, 4) walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności; 5) potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa.

Zarząd gminy uzgadnia projekt planu z organami właściwymi w sprawach środowiska przyrodniczego i kulturowego, rolniczej przestrzeni produkcyjnej, przestrzeni leśnej i gospodarki wodnej, z wojewodą w zakresie zgodności planu miejscowego z interesami ponadlokalnymi, z zarządami gmin sąsiednich, z właściwymi terytorialnie organami wojskowymi ochrony granic i bezpieczeństwa państwa.

Nadając gminom tak wielkie uprawnienia w zakresie planowania przestrzennego ustawa, uwzględniając wymagania ładu przestrzennego, zapewnia wpływ centralnych organów administracji państwowej na przestrzenne zagospodarowanie w różnych skalach (wielu ekspertów uważa, że wpływ ten nie jest dostateczny, zwłaszcza w zakresie ustalania przebiegu inwestycji w dziedzinie budowy dróg czyli kolei wymagających uzgodnień z dziesiątkami gmin). W skali krajowej podstawowym instrumentem wywierania tego wpływu jest koncepcja polityki zagospodarowania przestrzennego (Kołodziejski 1995). Koncepcję tę opracowuje minister właściwy ds. polityki przestrzennej, przedkłada ją do zatwierdzenia Radzie Ministrów, a Prezes Rady Ministrów Sejmowi RP Pierwsza koncepcja sporządzona na podstawie nowej ustawy została przyjęła przez Sejm RP w 2000 roku.

Ustawa z 1994 roku w swych założeniach była zdominowana przez neoliberalne koncepcje gospodarowania przestrzenią. Takie podejście było naturalną reakcją na ograniczenia, jakie nakładał system centralnego planowania. W praktyce okazało się, że nowe ustalenia ustawy krępowały i opóźniały procesy inwestycyjne. Ujemne skutki tych ustaleń w najostrzejszej formie wystąpiły w procesie projektowania i budowy autostrad i dróg państwowych. Bardzo krępujące, ze względu na czasochłonność, okazały się przepisy dotyczące negocjowania z gminami i właścicielami nieruchomości w sprawie ustalania przebiegu tras i pozyskiwania gruntów. W tej sytuacji niezbędne było zastosowanie radykalnego rozwiązania. Parlament uchwalił Ustawę o budowie autostrad i dróg państwowych, która uchylała lub łagodziła wiele wcześniejszych ograniczeń.

Podjęto także prace nad nowym całościowym ujęciem procedur regulujących planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. W ich wyniku powstała nowa ustawa, uchwalona przez parlament 23 marca 2003 roku. Głównym celem zmian było ułatwienie i przyspieszenie procesu inwestycyjnego. Niżej zestawiono główne zmiany i zasady, na których opiera się nowa ustawa („Rzeczpospolita", Vademccutn, nr 65,16 lipca 2003 roku).

1. Ustawa nadała wyższą rangę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zobowiązuje mianowicie gminy do zapewnienia zgodności planów miejscowych z wszystkimi ustaleniami studium. W poprzedniej ustawie wystarczyło, by plan miejscowy był zbieżny z głównymi kierunkami wytyczonymi w studium. Ponadto do sporządzenia studium została zobowiązana każda gmina w kraju, bez względu na to, czy w danym czasie przewiduje się w niej lokalizację inwestycji.

2.    Wymagana jest większa szczegółowość planów miejscowych. Są one teraz sporządzane w skali 1 :1000 lub nawet 1: 500. Tylko dla planówr gruntów' przeznaczonych do zalesień dopuszcza się skalę 1:2000 lub 1:5000. Plany miejscowe muszą określać parametry i wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu (linie zabudowy, gabaryty obiektów’, wskaźniki intensywności zabudowy). Dzięki temu dokumenty te stały się podstawą wydawania pozwoleń na budowę. Umożliwiło to pominięcie obowiązującego w poprzedniej ustawie etapu procedury, który polegał na ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

3.    Na obszarach, dla których nie opracowano jeszcze planu miejscowego, podstawą gospodarowania przestrzenią są ustawy szczegółowe, tj. ustawy normujące poszczególne dziedziny życia społeczno-gospodarczego, np. ustawy o ochronie środowiska, wód powierzchniowych i podziemnych, gruntów' rolnych, złóż surowców mineralnych, obszarów' chronionego krajobrazu. Aby jednak zamierzenia inwestycyjne mogły być realizowane, inwestor musi uzyskać tzw. decyzję o ustaleniu lokalizacji. Decyzja laka ustala warunki (ogólne ramy) zabudowy dla inwestycji niepublicznych, a dla inwestycji celu publicznego także konkretną lokalizację.

4.    Ustawodawca podkreślił znaczenie inwestycji publicznych przez ustalenie dla nich odrębnej procedury. Do sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji takich inwestycji uprawnione są osoby o udokumentowanych kwalifikacjach. Powinny one być wpisane na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. Decyzję podejmuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Decyzje o znaczeniu krajowym i wojewódzkim mogą być wydane dopiero po ich uzgodnieniu z marszałkiem województwa.

5.    W planie przestrzennego zagospodarowania województwa uwzględnia się ustalenia strategii jego rozwoju społeczno-gospodarczego. W szczególności określa się: 1) podstawowe’ elementy sieci osadniczej województwa oraz ich powiązania komunikacyjne i infrastrukturalne, w tym kierunki powiązań transgranicznych;

2) system obszarów chronionych, w tym obszary ochrony środowiska, przyrody

i krajobrazu naturalnego, ochronę uzdrowisk, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr współczesnej kultury; 3) rozmieszczenie inwestycji publicznych o znaczeniu ponadlokalnym; 4) obszary problemowe i obszary wsparcia; 5) obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi; 6) obszary, na których występują udokumentowane złoża kopalin.

6.    W nowy sposób uregulowano wiączanie ustaleń planu przestrzennego zagospodarowania województwa do planów' miejscowych. Następuje to w trybie uzgodnień marszałka województwa z wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta, czego wynikiem jest zawarcie umowy między tymi stronami. W poprzedniej ustawie włączanie to napotykało często przeszkody trudne do pokonania. Poprzedzały je na ogół żmudne negocjacje, a gdy nie prowadziły one do uzgodnień i zawarcia umowy, sprawę rozstrzygała Rada Ministrów.

7.    Nowym elementem planowania przestrzennego na szczeblu wojewódzkim jest plan przestrzennego zagospodarowania obszaru metropolitalnego. Obszar metropolitalny obejmuje wielkie miasto o znaczeniu ponadregionalnym wraz z przyległymi i ciążącymi do niego terenami mniej zurbanizowanymi oraz obszarami wiejskimi. Są one głównymi węzłami przestrzennego zagospodarowania kraju, ośrodkami usług wyższego rzędu, nauki, innowacji technicznych i źródłami dynamiki społeczno-gospodarczej.

8.    Na szczcblu krajowym podstawowym dokumentem planistycznym jest koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju. Określa ona uwarunkowania, cele

i kierunki zrównoważonego i trwałego rozwoju kraju oraz działania niezbędne do jego osiągnięcia. Koncepcja jest konkretyzowana przez opracowywanie programów zawierających zadania rządowe służące realizacji inwestycji publicznych

0    znaczeniu krajowym. Programy sporządzają, w zakresie swoich właściwości, ministrowie i centralne organy administracji rządowej, natomiast zakres zadań przeznaczonych do realizacji ustala Rada Ministrów.

9.    Uproszczeniu planowania i procesu inwestycyjnego służy pominięcie w nowej ustawie instytucji protestów i zarzutów, a zastąpienie ich procedurą zgłaszania uwag. Zainteresowane osoby i instytucje mogą wnosić uwagi w trakcie prac nad planem. Rada gminy zobowiązana jest do ich rozpatrzenia. Odrzucenie uwag możliwe jest jednak dopiero po uchwaleniu planu. Procedura poprzedzająca uchwalanie planu umożliwia konfrontację koncepcji planu z wniesionymi uwagami, ocenę

1    wyważenie argumentów oraz zharmonizowanie różnych propozycji przestrzennych oraz interesów prywatnych i publicznych.

Z inicjatywy ministrów odpowiedzialnych za planowanie przestrzenne w Unii Europejskiej w 1993 roku rozpoczęły się prace nad dokumentem programowym, który definiowałby istotę i cele polityki przestrzennej w skali Unii, a również możliwe opcje polityki przestrzennej i ich wpływ na obszar Unii. Dyskutowano również nad nowymi wyzwaniami dla europejskiej polityki przestrzennej, jakie pojawią się wraz z rozszerzeniem Unii o nowych członków. Po okresie konsultacji i opracowań eksperckich w maju 1999 roku przyjęto ostateczny tekst dokumentu zatytułowanego: „Europejska perspektywa rozwoju przestrzennego na rzecz trwałego

i zrównoważonego rozwoju obszaru Unii Europejskiej" (European Spałial Deuelop-ment Perspectwe. Toiuards Balanced and Sustainable Dmelopment ofthe Territory ofthe EU, Potsdam 1999. Tłumaczenie polskie: Zarząd Główny Towarzystwa Urbanistów Polskich, „Biuletyn Informacyjny", numer specjalny).

Dokument opiera się na założeniu, że w Unii Europejskiej i w poszczególnych krajach istnieją niekorzystne zróżnicowania stopnia rozwoju sprzeczne z ideą integracji Europy. Ponadto podejmowane wcześniej różne środki polityki Unii przynosiły niekiedy sprzeczne efekty. Dotyczy to zwłaszcza efektów polityki sektorowej. Wynikła stąd potrzeba określenia uzgodnionych celów rozwoju przestrzennego i skoordynowanej polityki ich osiągania. W dokumencie stwierdza się, że do trwałego i zrównoważonego rozwoju Unia dąży przez wzmocnienie spójności gospodarczej i społecznej. Dążenie to wspierają trzy wytyczne wspólnej polityki przestrzennego rozwoju Unii Europejskiej: 1) rozwój zrównoważonego i policentrycznego systemu sieci miast oraz nowe relacje między terenami miejskimi i wiejskimi; 2) zapewnienie równoprawności dostępu do infrastruktury i wiedzy; 3) trwały i zrównoważony rozwój, właściwe zarządzanie i ochrona dziedzictwa przyrodniczego i kulturowego.

 

Podobne prace

Do góry