Ocena brak

Nadzór realizowany przez Regionalną Izbę Obrachunkową - Środki nadzoru prewencyjnego i represyjnego

Autor /Al99 Dodano /23.08.2011

Istotną sprawą nadzoru są środki nadzoru, ponieważ to one decydują o jego intensywności. Ustawy mogą przewidywać mniej lub bardziej intensywne środki nadzoru. W art. 87 ustawy samorządowej stanowi się, że "organy nadzoru mogą wkraczać w działalność komunalną tylko w przypadkach określonych ustawami", zatem w ramach nadzoru można stosować tylko te środki, które przewidują ustawy, a nie w ogóle prawo.

Zanim jednak przejdę do podziału środków, którymi posługuje się organ nadzorczy, chciałabym przybliżyć pojęcie "środek nadzorczy". Oznacza się nim na ogół regulowane prawem czynności służące realizacji zadań nadzorczych. Wyróżnia się wśród nich środki kontroli stosowane dla uzyskania informacji o działalności nadzorowanych podmiotów oraz środki uruchamiane w celu korygowania działalności poddanej nadzorowi.

Środek nadzoru to nic innego, jak podejmowane przez organ nadzoru różne działania zmierzające do realizacji uprawnień przyznanych temu organowi przez prawo. Stosowane przez organy nadzorujące środki nadzoru można podzielić na:

1. środki nadzoru bieżącego, pozostające w dyspozycji Regionalnej Izby Obrachunkowej i wojewody,

2. środki nadzoru zwierzchniego, używane w sytuacjach nadzwyczajnych przez Sejm, Prezesa R.M. i sejmik samorządowy,

3. środki nadzoru uruchamiane w trybie współdziałania właściwych organów nadzoru z organami samorządu terytorialnego.

Dla potrzeb pracy skupię się na środkach nadzoru bieżącego, pozostających w dyspozycji Regionalnej Izby Obrachunkowej. W literaturze można się często spotkać z podziałem środków nadzoru bieżącego na środki prewencyjne (inaczej kontroli) i środki represyjne (inaczej korygujące).

Środki prewencyjne mają dostarczać informacji o działaniu nadzorowanych organów, jeżeli istnieje podstawa do przyjęcia, że podmiot podlegający nadzorowi narusza prawo lub naruszenie prawa jest możliwe. Ważność wielu rozstrzygnięć organów gminy uzależniona jest od środków o charakterze prewencyjnym, t.j. zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie przez organ współdziałający w wydaniu rozstrzygnięcia.

Tak więc, przy zatwierdzeniu do skuteczności prawnej rozstrzygnięcia potrzebna jest zgodna wola dwóch podmiotów - organu gminy i organu zatwierdzającego. Kolejność wyrażania woli jest taka, że rozstrzygnięcie podejmuje organ gminy, a potem wypowiada się organ nadzorczy. Rozstrzygnięcie nie zatwierdzone lub nie przedstawione do zatwierdzenia jest nieważne, chyba że prawo stanowi inaczej. W przypadku uzgodnienia organ gminy przedstawia organowi nadzorczemu projekt rozstrzygnięcia. Po uzyskaniu pozytywnego stanowiska organ gminy wydaje rozstrzygnięcie. Uzgodnienie ma charakter wewnątrzadministracyjny, nie wywołuje bezpośrednich skutków prawnych wobec osób trzecich. Zaś zaopiniowanie rozstrzygnięcia organu gminy jest słabszym środkiem nadzoru od dwóch wcześniej wymienionych. Organ gminy przedstawia projekt rozstrzygnięcia organowi nadzorczemu, który wyraża swe stanowisko o charakterze nie wiążącym. Umożliwienie wyrażenia stanowiska jest jednak warunkiem prawidłowości wewnątrzadministracyjnej procedury decyzyjnej.

Przy środkach prewencyjnych przewlekłość opisanych wyżej procedur paraliżowałaby działalność gminy. Stąd też ustawa samorządowa uzupełnia w art. 89 regulację prawną dotyczącą kompetencji nadzorczych stanowiąc, że "zajęcie stanowiska przez ten organ (nadzorczy) powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od daty doręczenia tego rozstrzygnięcia lub projektu". Ten czternastodniowy termin jest bezwzględnie obowiązujący. Jeżeli organ nadzoru nie skorzysta z przysługującego w danym przypadku środka nadzoru, to z upływem terminu traci prawo do zastosowania go. Jest to odstępstwo od reguły przyjętej w prawie administracyjnym. "Milczenie administracji" uważa się bowiem za wyrażenie zgody tylko wtedy, kiedy wyraźny przepis prawa tak stanowi.

Następną grupą środków nadzoru bieżącego, którymi posługuje się RIO są środki represyjne. Ustawa samorządowa ustanawia ich cały zestaw o różnym stopniu dolegliwości, których zadaniem jest korygowanie w sposób władczy niezgodnych z prawem działań organów gminy. Zakresem nadzoru są objęte tu wszystkie uchwały organów gminy, zarówno uchwały będące aktami normatywnymi ogólnie obowiązującymi, jak i będące przepisami gminnymi. Tutaj dolegliwość zastosowania tych środków uzależniona jest od stopnia, w jakim uchwała narusza prawo (rażące naruszenie prawa, istotne bądź nieistotne naruszenie prawa).

Są to następujące środki:

· stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy (art. 91 ust. 1),

· wstrzymanie wykonania uchwały objętej postępowaniem nadzorczym (art. 91 ust. 2),

· skarga do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy (art. 93 ust. 1),

· wstrzymanie wykonania uchwały (w sprawach zleconych gminom w zakresie administracji rządowej - art. 85 ust. 2)

· orzeczenie o wydaniu uchwały z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4) lub o niezgodności z prawem (art. 94 ust.2).

Artykuły od 91 do 94 ustawy samorządowej regulują instytucję orzekania o nieważności uchwał, wstrzymania ich wykonania, stwierdzenia innych naruszeń prawa, jak i zaskarżenia, w określonych sytuacjach, uchwał do sądu administracyjnego.

Obowiązuje tu generalna zasada, że uchwały organów gminy sprzeczne z prawem są nieważne i że o nieważności tych uchwał w całości lub w części orzeka organ nadzoru. Może to jednak uczynić tylko w terminie 30 dni od "daty doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90". Jeśli w tym terminie organ nadzoru nie zajmie stanowiska w tej kwestii, a dopiero po upływie 30 dni, to wówczas organ nadzoru może tylko zaskarżyć uchwałę organu gminy do sądu administracyjnego.

Trzeba zwrócić uwagę na to, że nadzorowi nie podlegają uchwały innych organów gminy niż rada i zarząd gminy, ponieważ pozostałe organy mają charakter wewnętrzny i pomocniczy, a ich akty nie wywołują skutków prawnych na zewnątrz, lecz jedynie w stosunkach między organami gminy. Wolne od oddziaływania nadzorczego są w szczególności uchwały komisji rady.

Artykuł 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym stanowi samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy sprzecznej z prawem i nie zachodzi potrzeba odwoływania się do podstaw stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 k.p.a. Przypomnę, że podstawy nieważności (decyzji administracyjnej) zawarte w art. 156 k.p.a. to: naruszenie przepisów o właściwości, brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa, rozstrzygnięcie sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącą stroną w sprawie, trwała niewykonalność decyzji istniejąca już w dniu jej wydania, niebezpieczeństwo wywołania czynu zagrożonego karą w przypadku wykonania decyzji, inna wada powodująca nieważność decyzji z mocy prawa.

Uchwała organu gminy jest zatem sprzeczna z prawem zarówno wtedy, gdy zawiera wady z art. 156 k.p.a., jak i wówczas, gdy zawiera jakąkolwiek inną wadę, którą organ nadzoru na mocy przepisu 91 ustawy samorządowej uzna za sprzeczność z prawem, np.:

- sprzeczne z prawem są postanowienia uchwały rady gminy, w myśl których podstawę rozstrzygnięć w sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji miałyby stanowić nie ustalenia obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, lecz rozwiązania przyjęte w materiałach do opracowywanego miejscowego planu szczegółowego;

- stwierdzenie nieważności uchwały rady miejskiej wyłącznie na tej podstawie, że rada miejska zróżnicowała wysokość tych opłat dla większej liczby grup podmiotów niż gospodarstwa domowe i inni odbiorcy, z pominięciem materialnoprawnych przesłanek kształtowania tych opłat, nie znajduje dostatecznej podstawy w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. nr 16, poz. 95).

Art. 91 ust. 4 stwierdza, że gdy naruszenie prawa przez uchwałę organu gminy jest nieistotne, to wówczas organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, lecz ogranicza się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Pojęcie "istotnego" naruszenia prawa nie jest precyzyjne, podobnie zresztą jak pojęcie "rażącego" naruszenia prawa, którym posługuje się k.p.a. W praktyce przyjęła się jednak zasada, że każde naruszenie prawa uchwałą organu gminy, czyli aktem władzy publicznej, jest istotne, a zarazem naganne i powinno powodować stwierdzenie nieważności uchwały. Od stwierdzenia tego można jednak odstąpić wtedy, gdy naruszenie prawa nie wywołuje skutków na zewnątrz. Rażące naruszenie prawa zaś to najcięższe z naruszeń przepisów prawa, które pociąga za sobą skutki społeczne i gospodarcze, które są nie do pogodzenia z ogólnie przyjętymi wymogami praworządności.

Według art. 91 ust. 3 "rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego". Rozstrzygnięcie nadzorcze (wg Trybunału Konstytucyjnego, który nawiązuje do wyroku NSA z 15 stycznia 1992 r., SA/Wr 22/94) to takie orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy, najczęściej stwierdzając nieważność konkretnej uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem. Rozstrzygnięcie nadzorcze RIO może stwierdzić nieważność uchwały budżetowej w całości, w części lub w sprawie nieudzielenia zarządowi absolutorium. Jeśli Izba stwierdzi nieważność części uchwały budżetowej, to z mocy prawa ta część nie może być wykonywana (w tych sprawach sąd administracyjny wyznacza rozprawę nie później niż w ciągu 30 dni od daty wpłynięcia sprawy do sądu). Tak więc, rozstrzygnięcie nadzorcze jest środkiem nadzoru represyjnego w ścisłym słowa tego znaczeniu, pozwalającym na przywrócenie zgodnego z prawem stanu rzeczy lub dokonanie autorytatywnej oceny tego stanu.

Art. 91 ust. 2 przewiduje, że organ nadzoru wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, może wstrzymać jej wykonanie. Ustawa nie podaje jakimi przesłankami powinien kierować się w tym przypadku organ nadzoru. Należy przyjąć, że decydującą przesłanką powinno być prawdopodobieństwo stwierdzenia nieważności uchwały.

Art. 94 przewiduje swego rodzaju sanację (uzdrowienie) wady uchwały, gdy od podjęcia uchwały upłynął jeden rok, chyba że uchwały nie przedłożono organowi nadzoru w przypisanym terminie - 7 dni od daty jej podjęcia. Po upływie jednego roku od daty podjęcia uchwały nie stwierdza się jej nieważności (art. 94 ust. 1). Ustęp 2 tego artykułu przewiduje jednak możliwość orzekania o niezgodności uchwały z prawem po tym terminie, "gdy istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności". Co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a.

Podobne prace

Do góry