Ocena brak

Nadzór realizowany przez Regionalną Izbę Obrachunkową - Kryteria nadzoru

Autor /Al99 Dodano /23.08.2011

Nadzór nad działalnością komunalną w zakresie spraw budżetowych nie został wprowadzony przez ustawę o regionalnych izbach obrachunkowych, lecz przeniesiony został z ustawy o samorządzie terytorialnym. Przepisy zawarte w rozdziale 10 ustawy samorządowej stosunkowo wąsko ujmują zagadnienie nadzoru nad samorządem terytorialnym, ponieważ ograniczyły się tylko do normowania nadzoru ze strony organów państwowych. A przecież nadzór nad samorządem sprawują także organy samorządowe, np. sejmiki samorządowe.

Ustawa samorządowa wyodrębniła wyraźnie nadzór dotyczący sfery działalności samorządowej, tzn. realizacji zadań własnych gminy, oraz nadzór dotyczący realizacji przez samorząd zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.

Podstawową zasadą nadzoru nad działalnością komunalną w zakresie zadań własnych gminy jest ocena podmiotu nadzorowanego z punktu widzenia legalności jego działania z prawem, tzn. zgodności działań z powszechnie obowiązującymi przepisami (art. 85 ust. 1 ustawy samorządowej). W tym ujęciu podkreślono, że organy administracji rządowej nie powinny wkraczać w trybie nadzoru w granice zakreślające samorządność i samodzielność gminy.

Od zasady, iż nadzór ma być realizowany według kryterium legalności ustawodawca odstępuje w art. 97 ust. 1, w którym jest mowa o ingerencji nadzorczej "w razie nie rokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy".

W sprawach własnych gminy kryterium zgodności z prawem należy rozumieć ściślej, jako związanie z aktami o randze ustawowej (a więc z ustawami oraz aktami wykonawczymi do ustaw). Nadzór nad samorządem terytorialnym nie może ograniczyć się tylko do badania zgodności uchwał organów gminy z ustawami, ale musi być wykonywany przy uwzględnieniu hierarchicznej budowy porządku prawnego i miejsca w nim prawa lokalnego, stanowionego w formie przepisów gminnych, w tym także statutowych. Organ nadzoru nie może opierać rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie na zarzucie naruszenia przez gminę postanowień uchwalonego przez nią statutu (zwłaszcza w tych fragmentach jego postanowień, które dotyczą wewnętrznej organizacji organów gminy). Postanowienia statutu dotyczące organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy rady i jej organów są przepisami gminnymi o charakterze wewnętrznym. Badając więc zgodność z prawem uchwały organu gminy wydanej na podstawie przepisu gminnego, sąd administracyjny nie jest związany tym przepisem gminnym.

Ocena merytoryczna może być dokonywana tylko wtedy, kiedy podmiot nadzorowany zajmuje się sprawami zleconymi z zakresu administracji rządowej. W tym przypadku nadzór jest już wszechstronny. Punktem wyjścia będzie tu oczywiście ustawa, a także akty normatywne luźniej związane z ustawami oraz formułowane w nich szeroko inne kryteria. Tak więc, obok zgodności z prawem badana jest celowość, rzetelność i gospodarność w działaniu. Celowość, rzetelność i gospodarność nie są pojęciami prawnie zdefiniowanymi. Trzeba je więc rozumieć zgodnie z ich znaczeniem w języku polskim. I tak: celowość - odpowiedniość, przydatność do celu, potrzeba; rzetelność - sumienność, uczciwość, słowność, solidność; gospodarność - umiejętność dobrego gospodarowania, zarządzania czymś, umiejętne i oszczędne gospodarowanie. Z prawnego punktu widzenia nadzór nad działalnością gmin jest szczególnym rodzajem ingerencji organów administracji państwowej w działalność samorządową, mającą na celu jej weryfikację.

Można więc powiedzieć, że ustawa samorządowa nawiązuje tu do podziału nadzoru na weryfikacyjny oraz hierarchiczny, który związany jest z dwoma przeciwstawnymi modelami nadrzędności i podporządkowania w administracji publicznej.

Nadzór hierarchiczny występuje w administracji scentralizowanej, opartej na ścisłym podporządkowaniu, wyrażającym się w istnieniu zależności służbowej oraz osobowej. Zależność służbowa polega na tym, że podporządkowany podmiot organizacyjny nie ma wobec organu nadrzędnego (który jest zarazem organem nadzorczym), w zakresie swego działania, prawnie określonej samodzielności. W skrajnym modelu pozwala to organowi nadzorczemu na władcze wkroczenie - według swego uznania - w działalność podmiotu nadzorowanego i może to nastąpić w każdym etapie tej działalności. Jako formę wkroczenia stosuje się polecenie służbowe o charakterze indywidualnym lub generalnym. W tym układzie podmiot podporządkowany zobowiązany jest wykonać polecenie służbowe i nie ma on możliwości prawnie skutecznego kwestionowania tego polecenia. Zależność osobowa zaś, polega na podporządkowaniu człowieka administrującego (urzędnika), jako pracownika, w pełnym zakresie jego przełożonemu.

Wymieniony wyżej nadzór weryfikacyjny występuje w administracji zdecentralizowanej, opartej na ograniczonym podporządkowaniu, gdzie wyłączona jest podległość służbowa. Organ nadzorowany posiada samodzielność, która jest ograniczana tylko ustawowo i w sytuacjach tego wymagających.

Nadzór w ujęciu ustawy o samorządzie terytorialnym sprawowany jest w szczególnych uwarunkowaniach. Przede wszystkim, jest to nadzór ex post, tzn. sprawuje się go w zakresie zadań własnych gmin (w większości przypadków) po wykonaniu czynności prawnej. Jeśli zaś chodzi o zadania zlecone, kwestia ta unormowana jest ustawami szczególnymi oraz porozumieniami między organami administracji rządowej i podmiotami komunalnymi. W tym przypadku więc, albo ustawodawca albo strony porozumień dowolnie ustalają zarówno formy, jak i czas wykonywania nadzoru.

Od zasady wykonywania nadzoru ex post w odniesieniu do realizacji zadań własnych przez gminy oraz inne podmioty komunalne istnieje kilka wyjątków, np.:

- konstytuowanie się rad gmin (poza samym aktem wyboru) w znacznej mierze zależy od organów państwowych, jako że Prezes R.M. zarządza wybory samorządowe, określa zasady i wysokość diet dla członków komisji wyborczych;

- projekt statutu gminy, której liczba mieszkańców przekracza 300 000, podlega uzgodnieniu z Prezesem R.M.;

- statut miasta stołecznego Warszawy podlega uzgodnieniu z Prezesem R.M..

Nadzór nad działalnością finansową gminy przewidziany w ustawie o samorządzie terytorialnym i w ustawie o RIO zasadniczo odnosi się do uchwał organów gminy (rady, zarządu) podejmowanych w sferze prawa finansowego. Nadzór dotyczy uchwał organów gminy (uchwał zarówno zawierających przepisy prawne, jak i uchwał nie mających charakteru normatywnego), nie odnosi się on zaś do decyzji administracyjnych w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego.

Do góry