Ocena brak

Nadzór realizowany przez Regionalną Izbę Obrachunkową - Kompetencje RIO w zakresie badania projektów i uchwał budżetowych

Autor /Al99 Dodano /23.08.2011

Nadzór nad działalnością komunalną w zakresie spraw budżetowych nie został wprowadzony przez ustawę o RIO, lecz został przeniesiony z ustawy o samorządzie terytorialnym. Dlatego dla potrzeb rozgraniczenia kompetencji RIO i wojewody (który sprawował do czasu powstania izb całkowy nadzór nad samorządem terytorialnym), ważnym się stało określenie, co oznacza pojęcie "sprawy budżetowe". Ponieważ właśnie sprawy budżetowe zostały objęte nadzorem izb obrachunkowych.

Ustawodawca nieprzypadkowo użył tegoż zwrotu "sprawy budżetowe", podkreślając, że jest to szczególny przedmiot podlegający nadzorowi i ze względu na swą specyfikę został wyróżniony z całokształtu "działalności komunalnej gmin".

Sprawy budżetowe to sprawy, które bezpośrednio dotyczą budżetu gminy, a więc są to takie formy prawne i faktyczne działalności komunalnej, których rezultatem jest kształtowanie treści materialnej aktu budżetowego poprzez rozstrzygnięcie o konkretnych kwotach dochodów i wydatków objętych budżetem przed początkiem okresu budżetowego i w jego trakcie, aż do jego zakończenia. W takim rozumieniu sprawy budżetowe noszą znamiona konkretności rozstrzygnięcia.

Ustawodawca wśród tych rozstrzygnięć w systemie planowania, uchwalania i wykonywania budżetu, wyodrębnił niektóre z nich (tzn. uznał je za znaczące) poprzez: nadanie im nazwy własnej, np. projekt budżetu, plan finansowy zadań z zakresu administracji rządowej zleconych gminom, informacja o przebiegu wykonania budżetu za I półrocze; określenie formy, w jakiej rozstrzygnięcie w przedmiocie dochodów i wydatków budżetu się dokonuje i jakie skutki wywiera oraz za pomocą jakiego aktu dokonywane są zmiany w budżecie; określenie kompetencji i obowiązków organów związanych ze stosowaniem tego aktu.

Tak więc, akty z zakresu spraw budżetowych to akty wymienione i nazwane przez ustawę o samorządzie terytorialnym, prawo budżetowe i ustawę o RIO, a przy tym spełniające wyżej wymienione warunki.

Art. 13 ust. 3 ustawy o RIO wskazuje jako jedno z zadań izby wydawanie opinii o przedkładanych projektach budżetów gmin, wraz z informacjami o stanie mienia komunalnego.

Przygotowanie projektu budżetu jest obowiązkiem zarządu gminy, którego zarząd nie może być pozbawiony, ani też nie może się go zrzec na rzecz innego podmiotu. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy samorządowej, projekt budżetu przygotowuje zarząd uwzględniając zasady prawa budżetowego i wskazówki rady gminy. Zarząd nie może posługiwać się w toku przygotowywania projektu innymi kryteriami (np. sejmiku samorządowego) niż wymienione w art. 52.

Podstawą opracowania projektu budżetu są zasady prawa budżetowego, do których możemy zaliczyć zasadę: jedności - w gminie jest jeden budżet, jawności - zgodnie z art. 61 ustawy samorządowej gospodarka finansowa gminy jest jawna, równowagi budżetowej - wydatki budżetu nie mogą przekraczać dochodów i szczegółowości - budżet winien być ustalony i wykonywany z podziałem szczegółowym dochodów i wydatków.

W myśl art 52 ust. 2 ustawy samorządowej, zarząd przedkłada radzie gminy projekt budżetu wraz z informacją o stanie mienia komunalnego i objaśnieniami najpóźniej do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy i przesyła go do wiadomości Regionalnej Izbie Obrachunkowej. Termin ten nie ma charakteru instrukcyjnego, a więc zarząd gminy zobowiązany jest do jego bezwzględnego przestrzegania.

Analizując art 9 ust. 1 ustawy o RIO i art. 90 ust. 2 ustawy samorządowej, przez sprawy budżetowe podlegające nadzorowi RIO rozumiemy:

- uchwały budżetowe organów gminy, tj. uchwałę w sprawie budżetu gminy i uchwały ją zmieniające,

- uchwałę w sprawie nieudzielenia absolutorium zarządowi,

- w przypadku nieuchwalenia budżetu przez radę gminy do 31 marca roku budżetowego, izba ustala budżet gminy w terminie do końca kwietnia roku budżetowego w zakresie obligatoryjnych zadań własnych i zleconych gminom.

Budżet gminy jest podstawą dla prowadzenia gospodarki finansowej, która wynika z przyznanej gminom samodzielności i odrębności. Budżet, jako akt z zakresu spraw budżetowych wykazuje cechy szczególne, tzn. roczny zakres czasowy, wywieranie skutków prawnych wewnętrznych, a nie skierowanych do osób trzecich, konkretność, wyrażona w obowiązku zgromadzenia zaplanowanych kwot dochodów i dokonania wydatków na określone zadania w okresie rocznym.

W art. 52 ust. 2 ustawodawca zobowiązał radę gminy do uchwalenia budżetu w nieprzekraczalnym terminie do 31 marca roku budżetowego. W przypadku nieuchwalenia budżetu w terminie do 31 marca, budżet gminy (w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań zleconych) ustala izba obrachunkowa najpóźniej do końca kwietnia roku budżetowego.

Oznacza to, że naruszenie terminu do 31 marca powoduje utratę wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania budżetu. Po 31 marca roku budżetowego rada gminy nie może zatem już podjąć uchwały budżetowej, a gmina funkcjonuje tylko na podstawie budżetu ustalonego przez regionalną izbę. Z punktu widzenia samodzielności finansowej gminy sytuacja taka jest niekorzystna i niepożądana. Powoduje ona faktycznie wyłącznie podstawowej zasady systemu finansów lokalnych. Budżet ustalony przez izbę jest uproszczony. Organ nadzoru nie zabezpiecza w budżecie zadań własnych, które nie mają charakteru obligatoryjnego.

Ustawa o RIO w art. 11 określa, że izby badają uchwały budżetowe rady gminy oraz uchwały o nieudzieleniu absolutorium zarządowi pod względem ich zgodności z prawem. Nie chodzi tutaj przy tym wyłącznie o względy formalne, a więc prawidłowe powołanie podstawy prawnej, zachowanie quorum czy zgodność z ustaloną prawem budżetowym czy uchwałą budżetową, procedurą uchwalenia uchwały budżetowej, lecz chodzi tu także o wymogi klasyfikacji budżetowej, uwzględnienie w budżecie wydatków na obligatoryjne zadania własne oraz na zadania zlecone gminom z zakresu administracji rządowej. Jednak badając legalność działania izba nie może dokonywać oceny, czy dana uchwała była racjonalna, czy też celowa, bo w tym momencie wykraczałaby poza kryterium legalności, a tym samym naruszałaby samodzielność gminy. Równolegle z uchwałą budżetową powinny być badane także pod względem ich zgodności z prawem wszystkie podejmowane przez organy gminy akty prawne dotyczące wykonywania budżetu.

Izba badając uchwały budżetowe może uznać, iż są one w całości lub w części wadliwe, naruszające w istotny sposób obowiązujące prawo. Stwierdzając nieważność uchwały w całości lub w części izba wskazuje radzie gminy stwierdzone nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia lub nakazuje w wyznaczonym terminie wprowadzenie do uchwały budżetowej wydatków niezbędnych w zakresie obligatoryjnych zadań własnych i zleconych gminom.

Jeżeli rada gminy nie wprowadzi wskazanych przez izbę zmian, to wtedy RIO orzeka nieważność uchwały w całości lub w części. Zgodnie z dyspozycją art. 92 ustawy samorządowej "jeżeli stwierdzenie nieważności dotyczy uchwały budżetowej, budżet w części objętej stwierdzeniem nieważności, nie może być wykonywany do chwili rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny". Przepis ten jednak nie tworzy obowiązku zbadania spraw przez sąd administracyjny. Zakazuje on jedynie wykonywania części budżetu, której dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, do czasu wydania orzeczenia przez ten sąd. Sprawą gminy jest to, czy zaskarży podjęte przez izbę rozstrzygnięcie, czy też uzna jego zasadność.

W art 11 ust. 2 ustawy o RIO mowa jest o nieistotnym naruszeniu prawa w uchwale budżetowej. Do takich naruszeń izby najczęściej zaliczają: błędy w klasyfikacji budżetowej, niewyczerpujące podanie podstawy prawnej lub powołanie jej błędnie, niepodanie formy ogłoszenia uchwały budżetowej lub nieprawidłowe podanie okresu jej obowiązywania, błędy formalne (brak pieczęci, podpisów osób uprawnionych), rozbieżności w danych liczbowych zawartych w treści uchwały i w załącznikach do niej oraz między załącznikami.

Nieprawidłowości, w wyniku których wszczęto postępowanie z art. 12 ustawy o RIO, były to najczęściej: włączenie do wydatków budżetowych spłat rat kredytów przypadających w danym roku, uchwalenie nie zrównoważonego budżetu bez wskazania źródeł pokrycia niedoboru lub nieprawidłowego wskazania tych źródeł, upoważnienie zarządu do zaciągania pożyczek krótkoterminowych, ale bez określenia ich maksymalnej wysokości, upoważnienie zarządu gminy do zaciągania zobowiązań w zakresie inwestycji i remontów, brak uwzględnienia w wydatkach budżetowych środków na emisję papierów wartościowych, określonych w uchwale jako jedno ze źródeł finansowania niedoboru, brak określenia rodzaju wydatków, na które utworzono rezerwę celową, wprowadzenie przez zarząd do budżetu gminy - w ramach upoważnienia udzielonego przez radę gminy do zmian w budżecie - nowego zadania.

Ustawa o RIO w art. 11 ust. 1 wymienia jako jedno z zadań izby obrachunkowej badanie uchwał rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia zarządowi absolutorium. Absolutorium oznacza nic innego, jak akceptację dla działalności organu wykonawczego, jakim jest zarząd i jest ściśle związane z wykonywaniem przez niego budżetu gminy. Instytucja ta jest przede wszystkim sposobem kontroli sprawowanej przez radę gminy nad wykonywaniem budżetu przez zarząd. Procedurę absolutoryjną określają art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 18a ustawy samorządowej oraz art. 55 ustawy z dnia 5 stycznia prawo budżetowe. Art. 18a został wprowadzony dopiero w 1995 roku i ustanawia zasadnicze zmiany w procedurze absolutoryjnej. Przede wszystkim rozszerza on zakres uprawnień i obowiązków komisji rewizyjnych. Najkrócej rzecz ujmując - komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje do rady gminy z wnioskiem o udzielenie lub nieudzielenie zarządowi absolutorium. Jednocześnie wniosek komisji rewizyjnej w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez Regionalną Izbę Obrachunkową. Po uzyskaniu opinii RIO, rada gminy przystępuje do rozpatrywania sprawozdania z wykonania budżetu przedłożonego przez zarząd (które wcześniej było rozpatrywane przez składy orzekające RIO), a następnie podejmuje uchwałę w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi z tego tytułu.

Podobne prace

Do góry