Ocena brak

Kształtowanie się administracji międzynarodowej

Autor /Nikita09 Dodano /16.07.2013

Jedną z charakterystycznych cech współczesnego etapu rozwoju administra cji jest ukształtowanie się nowej jej postaci, mianowicie administracji międzynn rodowej, a ściślej administracji szeroko rozumianych organizacji międzynarodowych. Administracja międzynarodowa w istotny sposób odbiega od interesuje cej nas dotąd administracji publicznej, którą z punktu widzenia stosunków międzynarodowych należałoby nazwać administracją wewnętrzną. Jej zakres działu nia, nawet w organizacjach integracji, takich jak Unia Europejska, będzie zaws/o ograniczony w porównaniu z administracją wewnętrzną, która uczestniczy w realizacji suwerenności państwowej. Organizacje międzynarodowe, tworzone przez suwerenne państwa bądź przez instytucje niepaństwowe, z natury rzeczy suwerenności były dotąd pozbawione, choć Unia Europejska zaczyna posiadać coraz liczniejsze aspekty państwa, podejmującego z woli państw członkowskich określone zadania w oparciu o zasadę pomocniczości.

Mówiąc o organizacjach międzynarodowych zacząć trzeba od podkreśleniu faktu, że dzielą się one na dwie odrębne kategorie. Pierwszą stanowią organizacjo pozarządowe. Są one reprezentacją najróżnorodniejszych interesów [por. 51] i krajowych organizacji pozarządowych [47] w skali przekraczającej granice jednego państwa i różnią się między sobą zarówno dziedziną, której te interesy dotyczą, jnk i wielkością, zasadami organizacyjnymi oraz członkostwem, które może być indywidualne albo zbiorowe. W przypadku członkostwa zbiorowego organizacja josl federacją związków lub instytucji działających w poszczególny cli krajach.

Wśród organizacji pozarządowych najbardziej wyró/ninj.| si<, ponadnarodowe związki kościelne, a wśród nich Kościół katolicki, oiy.ani/.acja najbardziej scentralizowana, o największej liczbie wiernych. Inne oi^mi/ncjo pozarządowe powstawały poczynając od XIX w., a pierwszą było Brytyjskie i Zagranic/nu Towarzystwo Antyniewolnicze, założone w 1823 roku. Dziś jest ich ponad trzy tysiące i podejmują one zagadnienia, jak zauważył znawca tej tematyki Paul (icr bet, (...) od teologii do Igrzysk Olimpijskich, od losów dzieci do astronomii, od raka do problemów pracy, od lotnictwa do praw człowieka.

Znaczna część organizacji tego typu, przede wszystkim najliczniejsza ich kategoria, mianowicie międzynarodowe towarzystwa naukowe, może obywać sis* bez wyodrębnionego aparatu administracyjnego. Niektóre wszakże organizacje, jak Liga Towarzystw Czerwonego Krzyża reprezentująca ponad 200 milionów członków towarzystw krajowych, dysponują stosunkowo rozbudowanym apnra tem, który w rezultacie wchodzi w skład administracji międzynarodowej.

Administrację tę tworzą jednak przede wszystkim sekretariaty, a czasom i agendy lokalne drugiej kategorii organizacji międzynarodowych - organi/iu ji międzyrządowych tworzonych przez państwa, na podstawie umów międzynarodowych.

Pierwszymi nowoczesnymi organizacjami międzyrządowymi były komisje zajmujące się organizacją żeglugi na najważniejszych rzekach o statusie między narodowym: na Renie - komisja ta działa od 1831 r. - i na Dunaju - od roku 1856. Aczkolwiek ich zadania miały charakter typowo administracyjny, nie wyodrębniono w nich jeszcze stałych sekretariatów, w których pracowaliby urzędni cy podlegli wyłącznie władzom organizacji. Jako organy komisji rzecznych występowały jedynie zebrania przedstawicieli zainteresowanych państw.

Sekretariaty zaczęły wszakże powstawać w II połowie XIX w., wraz z kształtowaniem się drugiej generacji organizacji międzynarodowych, mianowicie unii, które rychło zaczęto nazywać uniami administracyjnymi. Nazwę tę przyjęto dla podkreślenia roli ich aparatu, a nie ze względu na metody ich działania. Unie nie były bowiem, w odróżnieniu od komisji, organizacjami zarządzającymi, lecz ułatwiały jedynie współpracę międzynarodową w danej dziedzinie. Dziedzin współpracy pojawiło się stopniowo coraz więcej, w miarę wzrostu zadań admini stracji narodowych i braku możliwości rozwiązania wielu zagadnień w skali jednego kraju. Pierwsza z unii, Międzynarodowa Unia Telegraficzna - poprzednie/ ka dzisiejszej Międzynarodowej Unii Telekomunikacyjnej - która powstała w 1865 r., miała od 1868 r. Stałe Biuro, w zakresie administracyjnym podlegające jednak władzom jego siedziby, to jest władzom szwajcarskim. Jeszcze biuro drugiej z unii, Generalnej Unii Poczt, założonej w 1874 r. (od 1878 r. jest to Świa towa Unia Pocztowa), znajdowało się pod nadzorem władz Szwajcarii.

Do ostatecznego ukształtowania administracji międzynarodowej, całkowicie niezależnej od władz każdego z państw, doszło w okresie międzywojennym. Po wstała wówczas była to już trzecia generacja organizacji międzynarodowych pierwsza polityczna organizacja o zasięgu formalnie uniwersalnym, którą była Liga Narodów, założona w 1919 r., oraz kilka związanych z Ligą organizacji wyspecjalizowanych, a przede wszystkim Międzynarodowa Organizacja Pracy, Charakterystyczną cechą wymienionych organizacji była ich trójszczeblowa struktura, w skład której wchodziło ogólne zgromadzenie złożone z przedstawi cieli wszystkich państw członkowskich, rada złożona z przedstawicieli niektórych państw i wreszcie sekretariat (w Lidze Narodów) lub biuro (w Międzynarodowej Organizacji Pracy), nadzorowane przez radę i złożone z urzędników o zagwarantowanym już statusie międzynarodowym.

Liga Narodów, jak wiadomo, nie spełniła pokładanych w niej nadziei i nic była w stanie zapobiec wybuchowi wojny, wskutek czego jej zadania musiała przejąć nowa polityczna organizacja uniwersalna, powołana do życia pod koniec II wojny światowej - Organizacja Narodów Zjednoczonych. Rozwiązaniu strukturalne, które Liga stworzyła, znalazły jednak szerokie zastosowanie - zarówno w samej ONZ (gdzie zamiast jednej powołano wszakże trzy rady, z Radą Bezpieczeństwa na czele), jak i w powiązanych z nią organizacjach wyspecjalizowanych. Większość tych ostatnich powołano do życia mniej więcej równocześnie z ONZ, status taki zyskały jednak także najważniejsze dawne unie oraz Międzynarodowa Organizacja Pracy. Po II wojnie światowej powstało wreszcie wiele innych organizacji międzyrządowych o charakterze politycznym, gospodarczym lub militarnym.

Wśród tych różnorodnych organizacji szczególnymi cechami wyróżniają się najważniejsze organizacje państw Europy: Rada Europy - organizacja polityczna założona w 1949 r. przez niektóre państwa zachodnie oraz - zawsze węższa od Rady Europy - Unia Europejska powstała w 1993 r. z trzech tzw. wspólnot europejskich, tj. organizacji gospodarczych, tworzonych od 1952 r., kiedy to powstała Europejska Wspólnota Węgla i Stali.

Rada Europy, w skład której wchodzą dziś prawie wszystkie państwa Europy, odznacza się przede wszystkim szczególnym charakterem jednego ze swoich organów, mianowicie Trybunału Praw Człowieka. Trybunał rozpatruje -obecnie bezpośrednio, a do niedawna po przedstawieniu mu sprawy przez odrębną Komisję Praw Człowieka - skargi indywidualne dotyczące nieprzestrzegania przez państwa członkowskie przepisów europejskiej konwencji ochrony praw człowieka z 1950 roku. Tym samym jednostka może w zakresie konwencji skarżyć własne państwo, o ile wyraziło ono na to ogólną zgodę, a więc i skarżyć administrację, do trybunału międzynarodowego, co formalnie oznacza głęboka przemianę jej pozycji wobec państwa, porównywalną z wprowadzeniem sądownictwa administracyjnego w XIX stuleciu. Praktycznie jednak ta międzynarodowa kontrola jest wciąż jeszcze ograniczona w porównaniu z kontrolą sądowo-administracyjną.

Rada Europy jako pierwsza z organizacji międzynarodowych od początku istnienia miała inny nietypowy organ, reprezentujący parlamenty państw członkowskich; nosi on obecnie nazwę Zgromadzenia ParlamiMilamc^o. Od 1994 r.

Rada Europy ma też inny, zupełnie nietypowy organ w postaci Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych Europy, który stanowi reprezentację jednostek samorządu lokalnego i regionalnego państw członkowskich.

Wspólnoty europejskie, które od 1967 r. miały wspólne organy w postaci /gromadzenia, obecnie Parlamentu (od 1979 r. wybieranego bezpośrednio przez ludność państw członkowskich), Rady Ministrów, Komisji i Trybunału, stanowiły organizację typu wcześniej nieznanego - organizację integracji, a nie tylko współpracy międzynarodowej. Idzie przy tym o integrację nie tylko gospodarczą, ale i polityczną. Parlament, Komisja i Trybunał nie składają się z przedstawicieli poszczególnych państw członkowskich, lecz reprezentują Unię jako całość. Ponieważ Komisja i zwłaszcza Trybunał mają uprawnienia władcze - Trybunał przyjmuje zresztą skargi także od jednostek i jako taki stanowi pewien odpowiednik trybunału administracyjnego i trybunału konstytucyjnego poszczególnych państw - w ponadrządowych instytucjach Unii dostrzec można pewne, rozwijające się raczej, elementy federalizmu, które wtopiono w tradycyjne formuły organizacji międzynarodowej.

W następstwie rozwoju organizacji międzynarodowych wzrastać musiała liczba funkcjonariuszy tych organizacji - osobowego substratu organizacji międzynarodowej. W przededniu wybuchu I wojny światowej stały personel organizacji międzyrządowych - których było wówczas 33 - liczył około 100 osób, głównie obywateli Szwajcarii, gdzie lokowały się, jak wiemy, największe ówczesne organizacje. W okresie międzywojennym liczba ta wzrosła do około 2 tys., znów z przewagą obywateli Szwajcarii, na terenie której znalazła się siedziba Ligi Narodów. Obecnie szacuje się, że same organizacje międzyrządowe zatrudniają prawie 50 tysięcy osób, w tym ONZ zatrudnia około 4,5 tys. osób, FAO -ponad 3,5 tys., UNESCO ponad 2 tys., a Międzynarodowa Organizacja Pracy prawie 2 tysięcy. Część tych funkcjonariuszy stanowią eksperci zatrudnieni głównie w krajach Trzeciego Świata. Wydatki osobowe przekraczają z reguły połowę całości wydatków organizacji, co stanowi istotną cechę charakterystyczną organizacji międzynarodowych w porównaniu z administracją wewnętrzną.

Ponieważ funkcjonariusze międzynarodowi są obecnie z reguły wyjęci spod jurysdykcji państw miejsca pobytu, musiano powołać szczególne sądy, które rozstrzygają spory między funkcjonariuszem a zatrudniającą go organizacją. Pierwszym z tych sądów był Trybunał Administracyjny Międzynarodowej Organizacji Pracy, który działa od 1924 roku. Jego jurysdykcja została stopniowo rozciągnięta na pracowników wielu innych organizacji, nawet pozarządowych, w tym funkcjonariuszy wszystkich pozostałych wyspecjalizowanych organizacji Narodów Zjednoczonych. Sprawy funkcjonariuszy samej ONZ rozstrzyga Trybunał Organizacyjny tej organizacji, funkcjonujący od 1949 roku. Orzecznictwo trybunałów administracyjnych, jak też wspomnianych poprzednio sądów organizacji zachodnioeuropejskich ma istotny wpływ na formowanie się koncepcji nowej gal«,vi piawa międzynarodowego prawa administracyjnego, która jednakże wcin/ /mi|dun niy jeszcze w stosunkowo początkowej fazie rozwoju.

Podobne prace

Do góry