Ocena brak

Kompetencje Regionalnych Izb Obrachunkowych - Sprawowanie nadzoru nad działalnością komunalną

Autor /Al99 Dodano /23.08.2011

Następną kompetencją przyznaną ustawowo RIO jest sprawowanie nadzoru nad działalnością komunalną.

Nadzór to prawo organu nadzorującego do dokonywania ocen jednostek nadzorowanych. Organ nadzoru może bezpośrednio wpływać na postępowanie organu nadzorowanego, może wydawać też wiążące dyrektywy o zmianie kierunku działania. Organ nadzoru nie tylko spostrzega i ocenia, ale również współadministruje, tzn. odpowiada za wynik działalności organizatorskiej organów podległych nadzorowi. Nadzór jest właściwością organu nadrzędnego do wywierania wpływu na działalność organu podporządkowanego.

Nadzór zawsze obejmuje kontrolę, ale kontrola nie zawsze musi się łączyć z kompetencją nadzorczą. Nadzór zawsze jest zjawiskiem o charakterze ciągłym. Zadaniem nadzoru jest zabezpieczenie realizacji celów administracji publicznej i utrzymanie jej działalności w granicach prawa. Nadzór scala w ramach całego systemu aparatu państwowego podmioty administracji publicznej, tutaj: gminę i Regionalną Izbę Obrachunkową.

Nadzór izb obrachunkowych można rozdzielić według kryterium podmiotowego i przedmiotowego, niestety przepisy w tym względzie nie są precyzyjne, a pojęcia w nich użyte są nieostre.

Według ustawy o izbach, przedmiotem nadzoru RIO jest działalność komunalna w zakresie spraw budżetowych. Izby realizują ten nadzór badając uchwały budżetowe rad gmin i uchwały rad gmin o nieudzieleniu zarządowi absolutorium. Uważam, że warto w tym miejscu przybliżyć co oznacza termin uchwała budżetowa, ponieważ często rozumiany on jest zbyt szeroko. Uchwały budżetowe to uchwały dotyczące uchwalenia budżetu i dokonujące w nim zmian. A budżet to "zestawienie, plan przewidzianych na przyszły okres dochodów i wydatków, ogół dochodów i wydatków, możliwości wydatkowania". Budżet gminy to "zestawienie planowanych dochodów i wydatków gminy", zatwierdzone przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Tymczasem wiele osób czytających ustawę o RIO uważa, że uchwały budżetowe to także na przykład uchwały rad gminy w sprawach podatków i opłat lokalnych, a więc RIO powinny badać je pod względem zgodności z prawem. Jednak izby nie mają takich uprawnień (kompetencji), a ma je wojewoda, gdyż nie są to uchwały budżetowe w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o RIO. Są one przepisami gminnymi, wydawanymi w trybie i na zasadzie art. 40-42 u.s.t. i jako takie podlegają właśnie kontroli pod względem zgodności z prawem przez wojewodę, a nie przez RIO.

Do czasu powołania RIO nadzór ten (wraz z nadzorem ogólnym nad działalnością komunalną) sprawowany był przez jeden organ - wojewodę, dlatego nie było potrzeby rozgraniczenia form nadzoru. Na początku działalności większość izb ograniczała swój nadzór wyłącznie do uchwał budżetowych i uchwał zmieniających budżet, pozostawiając w nadzorze ogólnym wojewody tzw. uchwały okołobudżetowe, czyli te uchwały rad gmin, które pośrednio lub bezpośrednio były związane z budżetem gminy, ale jako takimi uchwałami budżetowymi nie były.

Nie ma wątpliwości co do kompetencji nadzorczych izb dotyczących uchwał w sprawie budżetu gminy, jego zmian i w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium, ponieważ zostały one wymienione wprost w ustawie o RIO w art. 11. Poglądy izb na ich właściwość w innych sprawach są różne. Jedne uważają, że do ich spraw należą sprawy udzielania przez gminy pożyczek, poręczeń majątkowych oraz powoływania i likwidowania jednostek organizacyjnych powiązanych z budżetem gminy. Inne uważają zaś (a jest ich większość), że do ich właściwości rzeczowej należą sprawy upoważnienia zarządu gminy do dokonywania zmian w budżecie oraz dysponowania rezerwami, ustalenia maksymalnej wysokości pożyczek krótkoterminowych, określenia wysokości sumy, do której zarząd może samodzielnie zaciągać zobowiązania, emitowania obligacji oraz określenia zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przez zarząd.

Wskazuje się w praktyce, iż przesłanką do rozszerzenia zakresu spraw badanych przez RIO jest odpowiedź na pytanie: czy i w jakim stopniu decyzje podejmowane w uchwale rady gminy mają bezpośredni wpływ na kształt budżetu.

I tak, np. RIO w Olsztynie bada uchwały budżetowe zasadnicze i zmieniające budżet. Według statystyki prowadzonej w izbie z roku na rok wzrasta liczba badanych uchwał (w 1995 r. nastąpił wzrost o 9%), a zarazem zmniejsza się liczba uchwał wadliwych (w 1994 r. uchwał wadliwych było 23,4%, a w 1995 r. spadła ich liczba do 4,5%). Najczęściej popełniane błędy i nieprawidłowości stwierdzone w uchwałach polegały głównie na: niewłaściwym ujęciu kwot na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, niezaplanowaniu wydatków na dodatki mieszkaniowe, niewłaściwej lub niepełnej podstawie prawnej, nieprawidłowym stosowaniu klasyfikacji budżetowej, niewłaściwym zapisie dotyczącym upoważnienia zarządu do zaciągania kredytów i pożyczek krótkoterminowych.

Zakres podmiotowy nadzoru Regionalnych Izb Obrachunkowych obejmuje problem: kto dokonuje nadzoru i które organy oraz jednostki mu podlegają.

Organami izby obrachunkowej są: kolegium izby i komisja orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej. W skład kolegium izby wchodzi Prezes RIO oraz członkowie powoływani w równych częściach przez Prezesa Rady Ministrów i właściwe sejmiki samorządowe. Powstaje przy tym swoisty układ przesądzający o charakterze tego organu. To właśnie kolegia stają się w praktyce rozjemcą sprzecznych interesów rządowych i samorządowych, co oznacza, że są one władne wyszukiwać właściwe proporcje między prawnymi racjami z pozycji państwa a samorządnie podejmowaną działalnością w skali lokalnej.

Zakres podmiotowy nadzoru został ustalony dość szeroko i obejmuje on liczny krąg podmiotów samorządowych, a określa go art. 1 ustawy o RIO. Tymi podmiotami będą więc: gminy, związki międzygminne (komunalne), inne komunalne osoby prawne, sejmiki samorządowe i inne podmioty w zakresie wykorzystania dotacji uzyskanych z budżetu gminy, które chciałabym pokrótce omówić.

Gmina jest to terytorialny związek samorządowy należący do kategorii związków publicznoprawnych. Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Jako podstawowy szczebel władzy samorządowej wykonuje ona zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, co uwarunkowane jest posiadaniem osobowości prawnej. Gmina posiada własne mienie nazywane mieniem komunalnym i samodzielnie tworzy swój budżet.

Ustawa o samorządzie terytorialnym, jako komunalne osoby prawne wymienia - obok gminy - związki i porozumienia gminne (komunalne). Związki komunalne w istocie swej przypominają związki celowe samorządu, gdyż są tworzone do realizacji określonego wspólnego zadania publicznego. Gminy mogą także zawierać porozumienia komunalne w celu powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Różnica między związkami a porozumieniami gminnymi sprowadza się do tego, iż związki komunalne uzyskują osobowość prawną (stają się nowymi podmiotami, które podlegają nadzorowi RIO), a w porozumieniu zaś chodzi o przejęcie przez jedną z gmin określonych praw i obowiązków innych gmin, wykonywanych przez organy gminy przejmującej zadania, ale na koszt gminy lub gmin przekazujących.

Ustawodawca wspomina także o innych komunalnych osobach prawnych w ustawie o samorządowej, np. "inne komunalne osoby prawne (podobnie jak gminy) nie mogą prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej", "mienie innych komunalnych osób prawnych jest mieniem komunalnym", "gmina nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych komunalnych osób prawnych" i odwrotnie, nigdzie ich nie definiując. Można jednak stwierdzić, że pojęcie "inne komunalne osoby prawne" obejmuje wszystkie osoby prawne, które realizują zadania w zakresie użyteczności publicznej i są podmiotem mienia komunalnego, np.:

- przedsiębiorstwa komunalne, tj. przedsiębiorstwa państwowe, przekształcone w przedsiębiorstwa komunalne na podstawie przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych z 10 maja 1990 roku;

- stowarzyszenia gmin, które działają na podstawie art. 84 ustawy o samorządzie terytorialnym;

- przedsiębiorstwa komunalne, utworzone przez gminę na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządowej;

- jednoosobowe spółki gminy, utworzone na podstawie kodeksu handlowego,

- fundacje, których fundatorem jest gmina, a celem jest zaspokajanie potrzeb mieszkańców.

Regionalna Izba Obrachunkowa nadzoruje także działalność sejmiku samorządowego, który jest wspólną reprezentacją gmin z obszaru województwa. Sejmik składa się z delegatów wybieranych przez rady poszczególnych gmin. Podstawowym celem sejmiku jest przedstawianie i obrona interesów wszystkich gmin, w szczególności wobec administracji rządowej. Dokonuje on też oceny działalności gmin i instytucji komunalnych. Ma za zadanie także upowszechniać doświadczenia samorządowe i propagować dokonania samorządowe za pośrednictwem różnych środków masowego przekazu.

Podobne prace

Do góry