Ocena brak

Geneza Regionalnych Izb Obrachunkowych - Charakterystyka aktów prawnych dotyczących RIO

Autor /Tobiasz Dodano /19.08.2011

Przywrócenie samorządu terytorialnego wymagało ogromnego wysiłku legislacyjnego, szeregu ekspertyz naukowych, zmian szeregu ustaw (w tym także Konstytucji), uchwalenia nowych ustaw i dokonania wielu innych czynności.

Zmiany legislacyjne rozpoczęto od uchwalenia w dniu 8 marca 1990 roku ustaw: o zmianie Konstytucji RP, o samorządzie terytorialnym, ordynacji wyborczej do rad gmin.

Udział samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy w państwie, gwarantowany w art. 5 pozostających w mocy przepisów Konstytucji RP, stanowi podstawę poddania działalności samorządu nadzorowi organów państwa. Sama Konstytucja nie określa: jakie podmioty i w jaki sposób mają to robić, a odsyła w tej kwestii - w art. 74 - do ustawy szczególnej.

Ustawa o samorządzie terytorialnym z dnia 8 marca 1990 r. ustaliła zręby ustroju samorządu terytorialnego, a ordynacja wyborcza umożliwiła przeprowadzenie wyborów do rad gmin i tym samym rzeczywiste odrodzenie się idei samorządności w Polsce. Gminy otrzymały osobowość prawną i prawo wykonywania we własnym imieniu zadań publicznych. Ustawa ta zawiera postulatywne sformułowania dotyczące głównych zasad systemu finansowania gmin, co wymaga jednak precyzowania i konkretyzowania ich w innych pracach legislacyjnych, czyli ustawach.

Nie można też pominąć ustawy z 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych, czy ustawy z 17 maja 1990 roku o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, zwaną potocznie ustawą "kompetencyjną". Ta ustawa właśnie dopełniała proces przygotowawczy wprowadzenia zarządu lokalnego na najniższym szczeblu. W wyniku tych zmian doszło do podziału wpływów administracji rządowej i samorządowej, a tym samym zakresu sprawowanego nad nimi nadzoru i kontroli.

Z ustaw wydanych już po przywróceniu samorządu terytorialnego - jak wspomniałam wcześniej, był to dzień wyborów do rad gmin - trzeba wspomnieć ustawę z 14 grudnia 1990 roku o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w latach 1991-1993, zastąpioną później ustawą z 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin. W wyniku tej nowelizacji zostały podwyższone do 5% udziały gmin we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej mających siedzibę na terenie gminy. Złagodzeniu uległy ograniczenia przy zaciąganiu pożyczek i kredytów na finansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w dochodach. Na ostateczny kształt budżetów, po nowelizacji, miało także przejęcie przez gminy szkół podstawowych. Już w 1993 r. prowadziło je, jako zadania własne, 345 gmin

Następną ważną ustawą jest Prawo budżetowe z 5 stycznia 1991 r., która w 39 artykułach mówi tylko o budżecie państwa, w 10 tylko o budżecie gminy, a 27 artykułów jest wspólnych. Ustawa ta nie jest zbyt bogata w unormowania konkretyzujące zapisy ustawy o samorządzie, ale niezmiernie istotne jest to, że potwierdza zaistnienie nowego systemu finansowego poprzez fakt wprowadzenia rozdzielności pomiędzy budżetem Państwa i budżetami gminy. Tę odrębność organizacyjno-prawną oraz finansową pogłębia wcześniej już wspomniana ustawa o finansowaniu gmin, która precyzuje źródła dochodów budżetowych, ale dochody podatkowe i z opłat traktuje łącznie. Ustala zasady subwencjonowania i dotowania gminy przez Państwo, oraz wskazuje możliwość pozyskiwania środków pieniężnych przez zaciągnięcie kredytu lub pożyczki.

Ustawa z 12 lutego 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych określa szczegółowo dochody własne gminy, tzn. podatek od nieruchomości, od środków transportowych, od posiadania psów, opłata lokalna, targowa, miejscowa i administracyjna.

Na potwierdzenie nadzoru RIO nad samorządem, w postaci ustawy, czekały gminy aż trzy lata. Mowa tu jest o ustawie z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. Przygotowania do wejścia tej ustawy w życie należy rozpatrywać w trzech płaszczyznach: legislacyjnej, organizacyjnej i finansowej.

By spełnić wymogi pierwszej płaszczyzny, zgodnie z ustawą o RIO, Prezes Rady Ministrów wydał trzy rozporządzenia będące aktami wykonawczymi do ustawy: z dnia 9 grudnia 1992 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb i trybu ich postępowania, w sprawie zasad wynagradzania pracowników RIO, w sprawie zasad ustalania ryczałtu, diet i zwrotu kosztów podróży nieetatowych członków kolegiów izb. W Urzędzie Rady Ministrów przygotowano ponadto materiały pomocnicze, przydatne w okresie tworzenia tej całkowicie nowej w naszych warunkach instytucji, np. ramowy regulamin izby, techniczne zasady organizacji izby.

W płaszczyźnie organizacyjnej trzeba było wykonać sporo zabiegów przygotowawczych. W ramach Biura do Spraw Administracji Publicznej kilku pracownikom powierzono obowiązki związane z zapewnieniem właściwych warunków funkcjonowania izb, np. zajmowanie się przekazywaniem informacji o przyjętych w ustawie budżetowej kwotach na finansowanie działalności izb, prowadzenie obsługi spraw kadrowych, opracowywanie projektów zbiorczych budżetów gmin. W sprawie zapewnienia lokali izbom i wyposażenia ich w podstawowe urządzenia, zwrócono się o pomoc do wojewodów.

Trzecią płaszczyzną, ale najważniejszą, jest płaszczyzna finansowa. Do projektu budżetu Państwa na 1993 rok została wprowadzona nowa 80 część pt. "Regionalne Izby Obrachunkowe".

Ustawa o RIO wypełniła zatem dyspozycję ustawy samorządowej.

Komunalna gospodarka finansowa gminy, a zarazem problem nadzoru nad nią, ulega ciągłym przekształceniom, czyli w sensie prawnym - nowelizacjom. Wynika to przede wszystkim z niedoskonałości części unormowań prawnych i ciągłej ewolucji gmin. Rokiem przełomowym był rok 1995, a to z tego względu, że znowelizowana została ustawa o finansowaniu gmin. Dwie podstawowe kwestie skłoniły rząd do przedstawienia owego projektu nowelizacji Sejmowi w dniu 15 września 1995 roku:

Po pierwsze, z dniem 1 stycznia 1996 roku gminy przejąć miały, jako obligatoryjne zadania własne, prowadzenie szkół podstawowych i innych placówek oświatowo-wychowawczych. Do końca 1995 r. tylko 716 gmin skorzystało z możliwości przejęcia szkół podstawowych jako zadania własnego. Przejęcie tego zadania przez wszystkie gminy obliguje Państwo do wyposażenia ich, zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, w konieczne środki finansowe na realizację tych zadań, w postaci zwiększenia dochodów własnych gminy lub zwiększenia subwencji. Zabezpieczenia gmin w konieczne środki pieniężne ustawodawca dokonał w formie zwiększenia wysokości subwencji. Łączna kwota subwencji ogólnej dla gmin, zgodnie z art. 12 ustawy, ustalona została jako suma nie mniejsza niż 7,5 % planowanych dochodów budżetu państwa oraz kwot wpłat gmin, ustalonych w ustawie.

Po drugie, w świetle art. 27 dotychczas obowiązującej ustawy, od 1 stycznia 1996 r. powinna być dokonana zmiana sposobu ustalania udziałów gmin w dochodach państwa z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych, gdyż zawarte w ustawie sposoby wyliczeń nie były stosowane od początku jej obowiązywania. Inne zmiany w ustawie wprowadziły do niej trochę porządku, np. ustalono nowe brzmienie art. 24, precyzujące dopuszczalny limit zadłużenia gmin w konkretnym roku budżetowym.

Nowelizacjom została poddana także ustawa o RIO, a związane te zmiany były z reformą administracji publicznej. I tak, na przykład w art. 2 ust. 2 Prezes Rady Ministrów może rozwiązać kolegium izby w razie powtarzającego się naruszenia prawa, ale - to wprowadziła nowelizacja - na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Poszerzono także właściwość wydawania opinii składów orzekających przez zmianę artykułu 19.

Ważnym krokiem w rozwoju samorządności w Polsce była ratyfikacja w 1994 r. Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Postanowienia Karty mają dość elastyczny charakter, a spowodowane to zostało tym, by kraje Europy mogły ją przyjąć bez dokonywania większych zmian w swoim ustawodawstwie. Polska przyjęła Kartę w całości, co zrobiły tylko nieliczne państwa europejskie. Karta stała się dla młodego samorządu polskiego solidnym oparciem i wzorcem dla dokonywania ciągłych zmian. Do podstawowych zasad Karty należy m.in.: ustawowy charakter regulacji dotyczących samorządu terytorialnego, ustawowo określony zakres kompetencji samorządów, ochrona sądowa powinna być gwarancją swobodnego wykonywania uprawnień samorządu, nadzór nad działalnością samorządu powinien obejmować przede wszystkim jej zgodność z prawem, a jedynie w zakresie zadań zleconych może obejmować także kontrolę jej celowości. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego stawia także wymóg zachowania proporcji pomiędzy zakresem interwencji ze strony organu nadzoru a znaczeniem przedmiotu ochrony. Ustawodawstwo polskie czyni zadość tym wymogom, co wyłania się jasno z wcześniej już omówionych przeze mnie aktów prawnych. Przypomnę więc Konstytucję (zob. art. 74) regulującą kwestię nadzoru nad samorządem, a znajdującą konkretyzację w przepisach ustawy o samorządzie terytorialnym (zob. rozdz. 10 ustawy), ustawowo określonymi podmiotami nadzorującymi (prezes RM, wojewodowie i RIO) i kryteriami nadzoru (legalności w sprawach własnych oraz celowości, gospodarności i rzetelności w sprawach zleconych), a także wyraźnie określonymi środkami nadzoru i warunkami ich stosowania (zob. art. 61-67 ustawy o samorządzie terytorialnym).

Zgodzę się więc ze Zbigniewem Leońskim i Zygmuntem Niewiadomskim, że polski model nadzoru nad samorządem terytorialnym jest w pełni zgodny z przyjętymi przez Polskę standardami europejskimi, wyrażonymi w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego.

Podobne prace

Do góry