Ocena brak

Administracja publiczna a prywatna

Autor /Nikita09 Dodano /28.06.2013

Już z powyższych stwierdzeń wynika, że w XX w. następowało poważne zbliżenie administracji publicznej i szeroko rozumianej administracji prywatnej. Przez administrację prywatną należy rozumieć przede wszystkim nparat zarządzania przedsiębiorczością prywatną.

Do końca XIX w. ogromna większość przedmi/Imoi .iw obywała się bez osobnej, rozbudowanej administracji. Kapitalizm wnliiokoiikmrncyjny opierał iii,* bowiem na stosunkowo dużej liczbie przedsiębiorstw tzw. rodzinnych, zarządzanych zasadniczo przez właścicieli i członków rodzin, a prowadzących mało /różnicowaną działalność. Wyjątek stanowiły jedynie większe banki oraz spółki kolejowe, a w niektórych krajach także uprzywilejowane kompanie kupieckie, Wśród nich przede wszystkim brytyjska Kompania Wschodnio-Indyjska, która aż iln 1858 r. zarządzała z upoważnienia rządu olbrzymimi obszarami Indii.

W wielu krajach, przede wszystkim tych, które rozwijały kapitalizm na spo-lób pruski, wyjątkiem była również wielka własność ziemska. Jej osobny aparat zarządu miał zresztą stare tradycje, sięgające np. w Polsce XVI w. W II połowie XVIII w. dokonano w wielkich latyfundiach Rzeczypospolitej usprawnień organizacyjnych i reform gospodarczych, które nawiązywały w pewnym stopniu do absolutyzmu oświeconego. Można by nawet powiedzieć, że „państwa magnackie” jak je zresztą wówczas nazywano [por. 2] - były bliskimi odpowiednikami monarchii absolutnej; ich właściciele dysponowali także uprawnieniami administracyjnymi, co tym bardziej podkreślało ówczesny związek pomiędzy administracją publiczną i prywatną. Usprawnienia organizacyjne w zarządzie wielkimi dobrami (rwały dalej w ciągu XIX w., przy czym, oczywiście, najpoważniejsze zmiany musiały nastąpić wraz z przeprowadzeniem uwłaszczenia chłopów.

W latach osiemdziesiątych XIX w. zaczął się, jak o tym wspomniano, rozwój wielkich przedsiębiorstw, prowadzących coraz bardziej wielostronną i skomplikowaną działalność. Wraz z ich rozwojem rozwijał się zawodowy aparat administracji prywatnej. Przedsiębiorstwem coraz częściej nie zarządzał już bezpośrednio właściciel, a nawet i nie najpoważniejszy akcjonariusz, bowiem wielkie przed-niębiorstwa przybierały najczęściej formę spółek akcyjnych. Decyzje bieżące, a z czasem także decyzje strategiczne przejmowali zawodowi menadżerowie, kierujący skomplikowanym aparatem zarządzania. Menadżerowie dysponują tylko względną samodzielnością wobec właścicieli i, odpowiadając przed zgromadzeniem akcjonariuszy, nie mogą działać wbrew ich woli ani wbrew ich interesom. Stąd też lansowane od wielu już dziesięcioleci tezy o rewolucji menadżerów, którzy mieli odsunąć kapitalistów od władzy ekonomicznej, pozostawiając im pobieranie zysku z zainwestowanego kapitału, na ogół są dość odległe od rzeczywistości.

Początkowo podstawą działania administracji oligopoli był system kierownictwa scentralizowanego. Wraz ze zróżnicowaniem sfery działalności monopoli, ale też i z rozwojem nauk administracyjnych, dochodziło - w Stanach Zjednoczonych już od lat dwudziestych XX w. - do stopniowym decentralizacji systemu zarządzania poprzez podział przedsiębiorstw na stosunkowo samodzielne oddziały. Prawdziwy przełom w dziedzinie decentralizacji nastąpił jednak dopiero w latach pięćdziesiątych. Jedną z form decentralizacji jest tworzenie struktur holdingowych: sieci spółek (tzw. córek) kontrolowanych - w najprostszym wydaniu holdingu przez jcdni| spólkę-matkę.

Na przełomie XIX i X X w. zarysowały się również inne postacie najszerzej rozumianej iidiniiiiNh ttcjl prywatnej; stały aparat masowych organizacji politycznych, najwcześniej partii socjaldemokratycznych, oraz aparat najpoważniej szych grup interesów, między innymi związków zawodowych.

W ostatnich dziesięcioleciach szczególnie szybko rozwija się aparat adminl stracyjny organizacji pozarządowych - dobrowolnych zrzeszeń obywateli sta wiających sobie cele wykraczające poza partykularny interes założycieli lub członków. Organizacje te stanowią podstawę tzw. trzeciego sektora, odróżniającego się od sektora przedsiębiorców swoimi celami, a od sektora publicznego swoim charakterem dobrowolnym i niepublicznym. Trzeci sektor, także w zwiąż ku z gruntowaniem się zasady pomocniczości (subsydiarności) [por. 46], coraz częściej otrzymuje od właściwych organów publicznych dotacje na sfinansowa nie lub dofinansowanie swojej działalności, o ile wkracza ona zarazem w sferę zadań publicznych, za które odpowiada dana władza.

Trudno nie zauważyć, że sfinansowanie w ten sposób przez administrację publiczną wykonywania przez trzeci sektor zadań publicznych - aczkolwiek wciąż traktowane w tradycyjnych kategoriach zlecania zadań i dotacji z budżetu na wyko* nywanie tych zadań - stanowi jeden z wyrazów ogólniejszej tendencji coraz szerszego wykorzystywania instrumentów cywilnoprawnych w działalności administracji publicznej. Łączy się bowiem z zawieraniem umów cywilnoprawnych między organami administracji publicznej i organizacjami pozarządowymi - i najczęściej bywa określane jako kontraktowanie świadczeń organizacji pozarządowych.

Wszystkie te postacie administracji prywatnej miały wiele cech wspólnych z administracją publiczną. Cechy te wynikały ze wspólnego opierania się przez długi czas na tradycyjnym systemie biurokratycznym. Nawet ewolucja organ! zacji oligopoli odzwierciedlała w pewnym stopniu rozwój administracji publicznej, która najpierw była, jak wiemy, silnie scentralizowana i skoncentrowana, później jednak poddała się pewnej decentralizacji i dekoncentracji [36]. Wspólne obu typom administracji są również techniki działania. Wreszcie między oboma typami występuje stały przepływ ludzi - najpoważniejsze znaczenie ma oczywiście obustronny przepływ kadr kierowniczych - i przepływ idei. Odzwierciedleniem przepływu jest zarówno omawiany już rozwój nauk administracyjnych i przyjmowanie w obu typach administracji rozwiązań proponowanych przez teorię, jak i wzajemne przejmowanie praktycznych osiągnięć organizacyjnych drugiego typu administracji.

Przez cały okres kapitalizmu monopolistycznego krytykowano administracji; publiczną za nienadążanie za rozwojem administracji prywatnej. W okresie mię dzywojennym, przynajmniej do czasów wielkiego kryzysu, nawoływano do indu strializacji administracji publicznej, to jest do oparcia jej na wzorach organizn-cyjnych wypracowanych przez wielki przemysł. Nawoływania te przyniosły określone skutki, zwłaszcza w postaci usamodzielnienia przedsiębiorstw państwowych, czyli komercjalizacji [38].

Ogólnie jednak były one - a tym bardziej są obecnie nu imlnc z trzech co najmniej powodów. Po pierwsze, w wielu wypadkach lo wielki przemysł przejmował rozwiązania organizacyjne administracji publicznej, a nie odwrotnie. Wykupiło to szczególnie w USA, gdzie aparat państwowy zawsze o wiele elastyczniej niż w Europie podchodził do problemu struktur organizacyjnych. Po wtóre, Inny był cel działania obu typów administracji. Administracja publiczna działa w Interesie publicznym; jest to podstawowy powód wyróżniania zarządzania publicznego [46]. Administracja prywatna służy natomiast partykularnym podmiotom gospodarczym, grupom politycznym, grupom interesów, a tylko w części organizacji pozarządowym ogólniejszemu interesowi. Jej celem w działalności gospodarczej jest osiągnięcie odpowiedniego zysku, a w innych natomiast sferach zaspokojenie odpowiednich interesów, nierzadko bardzo partykularnych.

W związku z tym administracja publiczna nie może brać pod wagę tylko kryterium sprawności działania czy wąsko, technicznie ujmowanej racjonalności decyzji. Co najmniej takie samo znaczenie mają, lub przynajmniej powinny mieć, w jej działaniu kryteria polityczne, między innymi to, co można nazwać racjonalnością społeczną [40]. Dlatego inaczej musi rysować się w obu typach administracji problem decentralizacji - decentralizacja przez samorząd jest z natury Beczy specjalnością administracji publicznej, a pewien tylko jej odpowiednik, mianowicie włączenie pracowników do współzarządzania przedsiębiorstwami prywatnymi, znane od końca I wojny światowej, pozostaje wciąż bardziej w sferze postulatów niż rzeczywistości.

Z drugiej jednak strony, aparat administracji publicznej rzadko znajduje się pod tak skoncentrowanym naciskiem zewnętrznym, jaki na pracodawców potrafią wywrzeć współcześnie związki zawodowe. Inaczej jest, oczywiście, gdy w roli pracodawcy występuje państwo. W XX w. pracownicy państwowi, przynajmniej d/.iałów usługowych i technicznych, uzyskali bowiem prawo do zrzeszania się, n często i prawo do strajku [55].

Po trzecie wreszcie, od czasów państwa prawnego [24], administracja publiczna działa w ramach, a w sprawach dotyczących praw obywateli wprost na podstawie przepisów prawa. Przesądza to w dużym stopniu zarówno o trybie jej działania, między innymi o koniecznym sformalizowaniu, jak i o potrzebie rozbudowy systemu kontroli prawnej strony jej działalności, między innymi przez sądownictwo administracyjne.

Podobne prace

Do góry