Ocena brak

Administracja a podstawowe problemy transformacji ustrojowej

Autor /Nikita09 Dodano /16.07.2013

Upadek realnego socjalizmu w Europie w 1989 r. był efektem skumulowanego oddziaływania wielu procesów. Niektóre z nich występowały od dość dawna - i to w skali całego bloku. Dotyczy to zwłaszcza strukturalnego kryzysu gospodarki socjalistycznej, która inaczej niż gospodarka rozwiniętych pańslw kapitalistycznych, związana z dziewiętnastowjeczną tradycją dominacji przemy słu ciężkiego i mało innowacyjna, nie potrafiła dostosować się do skutków kryzy su energetycznego lat siedemdziesiątych. Nie można też nie zauważyć postępują cej erozji oficjalnej ideologii marksistowskiej.

Sama nazwa realny socjalizm, która wchodziła do obiegu od początku lal siedemdziesiątych, była objawem tej erozji, bowiem pośrednio wskazywała na to. że socjalizm, w którym przyszło żyć, nie był tożsamy z idealnym socjalizmem, o którym pisali klasycy i o który kiedyś walczyły partie marksistowskie.

Inne procesy mogły być świeższej daty - i nie musiały wystąpić we wszystkich czy nawet wielu krajach bloku. Najważniejsze były pod tym względem procesy poi i tycznego podważania wielu przejawów realnego socjalizmu - przy niekwestionowani u, do końca lat osiemdziesiątych ubiegłego stulecia, jego zasad społecznych.

Po stłumieniu antystalinowskiej rewolucji na Węgrzech w 1956 r. oraz ruchu starającego się stworzyć „socjalizm z ludzką twarzą” w Czechosłowacji, w 1968 r. proces podważania przejawów realnego socjalizmu rozwijał siaw Polsce, przybierając postać strajkowej rewolty latem 1980 roku. Jej skutkiembyły porozumienia sierpniowe 1980 r. - wyraz koncesji politycznych władzy socjalistycznej, w tym zezwolenie na tworzenie niezależnych związków zawodowych, nic podlegających zasadzie centralizmu demokratycznego. Koncesje ze strony władzy nastąpiły, jak to określano, na rzecz społeczeństwa; w ten sposób, z jednej strony, powrócono, skądinąd nie całkiem świadomie, do radykalnej myśli liberalnej i połowy XIX stuleciu, / drugiej zaś strony był to językowy wyraz faktu odradza nia się spoler/rńsht u obywatelskiego, które nic mogło funkcjonować w ramach ortodoksji soc)nli/niii

Koncesje te mogłyby doprowadzić do kształtowania szczególnego modelu socjalistycznej demokracji pluralistycznej, przeradzającej się po prostu w demokrację, jednakże możliwość tę przekreśliło wprowadzenie stanu wojennego w grudniu 1981 roku. Stan wojenny miał doprowadzić do przeprowadzenia reform gospodarczych i administracyjnych, bez zmiany podstaw ustroju politycznego. Pewne reformy zostały przy tym wprowadzone - przy czym, gdy idzie o gospodarkę, oznaczały one daleko idące, jak na realny socjalizm, rozluźnienie tradycyjnego centralizmu w zarządzaniu [63].

Podobne reformy już wcześniej przeprowadzano na Węgrzech, tam jednak nie przyjęto, do drugiej połowy lat osiemdziesiątych, zasady szerokich uprawnień samorządu załogi w przedsiębiorstwach państwowych, która w Polsce była efektem wydarzeń 1980-1981 r. i utrzymała się, mimo początkowych zasadniczych ograniczeń w zastosowaniu, po 1981 roku.

Mimo dalszego reformowania gospodarki (komasacja resortów gospodarczych w 1987 r. oraz rewolucyjne na owe czasy wprowadzenie zasady wolności gospodarczej w ustawie o działalności gospodarczej z 23 grudnia 1988 r. - [66) i przystąpienia do ostrożnego reformowania państwa (wprowadzenie Trybunału Konstytucyjnego i urzędu Rzecznika Praw Obywatelskich [por. 54]), na przełomie 1988 i 1989 r. władze były zmuszone do podjęcia dialogu z demokratyczną opozycją. Opozycja domagała się pluralizmu i poszanowania swobód obywatelskich, a więc liberalizacji realnego socjalizmu, nie atakując jeszcze samych pod staw ustroju. Dialog prowadzono w ramach „Okrągłego stołu”, a ustalenia „Stołu” z kwietnia 1989 r. były podstawą zasadniczych zmian ustawodawczych. Przyjęto nowe, liberalne prawo o stowarzyszeniach, zmieniono Konstytucji;, przywracając urząd Prezydenta, a przede wszystkim wprowadzając wyboiy demokratyczne: w pełni demokratyczne do przywróconego Senatu, częściowo demokratyczne do Sejmu.

Czerwcowe wybory parlamentarne 1989 r. przyniosły zwycięstwo demokratycznej opozycji, a ich rezultatem było, po wyjściu Zjednoczonego Stronnictwa Ludowego (które potem przybrało tradycyjną nazwę PSL) oraz Stronnictwa Demokratycznego spod kontroli PZP14, powołanie we wrześniu 1989 r. rządu Tadeusza Mazowieckiego, pierwszego po wojnie rządu nie kontrolowanego przez partię komunistyczną. Partia ta, czyli PZPR, oficjalnie zakończyła działalność na XI Zjeździe w styczniu 1990 roku. Nowa partia, która powstała na tym zjeździć, mianowicie Socjaldemokracja RP - działająca w ramach szerszej struktury pod nazwą Sojuszu Lewicy Demokratycznej (Sojusz Lewicy Demokratycznej stał się partią polityczną zastępującą SDRP dopiero w 1998 r.) - tylko częściowo nawiązywała do tradycji PZPR, starając się utożsamiać z zachodnimi partiami socjaldemokratycznymi.

Wcześniej jeszcze, w grudniu 1989 r., dokonano istotnych zmian konstytucji, w tym przywrócono nazwę Rzeczpospolito Polsko i określono Rzeczpospolitą jako demokratyczne państwo prawne. Podjęło /;r..nlm<Mormy gospodarczo (program Balcerowicza realizowany od stycznia 1990 r.) i polityczne, w tym w zakresie samorządu terytorialnego (ustawa o samorządzie terytorialnym z 8 marca 1990 r. i związane z nią inne ustawy dotyczące samorządu gminnego).

Procesy skutkujące upadkiem realnego socjalizmu w innych państwach bloku radzieckiego mogły mieć stosunkowo krótki przebieg, pozostając pod wpływem wydarzeń w Polsce w 1989 roku. We wrześniu 1$89 r., w pięćdziesiątą rocznicę podpisania paktu Ribbentrop — Molotow, ujawniły się silne nastroje przywrócenia suwerenności dotychczasowych bałtyckich republik radzieckich: Litwy»„Łotwy i Estonii,-Nastroje te, w połączeniu z dekompozycją ustroju radzieckiego w następstwie braku odczuwalnych efektów pTerieslrojki Michaiła Gorbaczowa [61], spowodowały rychłe ogłoszenie niepodległości tych republik i pośrednio - rozpad całego Związku Radzieckiego w 1991 roku. W październiku 1989 r., w rocznicę powstania 1956 r. proklamowano powstanie demokratycznej Republiki Węgierskiej. W' listopadzie 1989 r. runął mur berliński - istniejący od 1961 r. symbol podziału Niemiec i Europy; doprowadziło to do rychłego zjednoczenia Niemiec. W listopadzie 1989 r. rozpoczęła się „aksamitna rewolucja” w Czechosłowacji. W grudniu 1989 r. Rumunia wyzwoliła się od wyjątkowo dyktatorskiego reżimu Nicolae Ceausescu.

Zasadnicze przemiany polityczne w tych — i rychło w pozostałych europejskich państwach dawnego bloku radzieckiego - oznaczały otwarcie drogi do kształtowania pluralistycznej demokracji, obywatelskiego państwa prawnego i gospodarki rynkowej. Dzięki przyjęciu tych zasad prawie wszystkie europejskie państwa postsocjalistyczne mogły, poczynając od Węgier, stać się członkami Rady Europy - organizacji demokratycznych państw Europy [57]. Od 1996 r., poczynając od Czech, najbardziej rozwinięte europejskie kraje postsocjalistyczne są zapraszane do udziału w Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (znanej pod angielskim skrótem OECD), istniejącej od 1960 r. światowej organizacji najbardziej rozwiniętych państw o gospodarce rynkowej. Obecnie kraje te, w tym Polska, toczą także zaawansowane negocjacje w sprawie przyjęcia do Unii Europejskiej.    /

Podstawowym prawnym wyrazem otwarcia procesu transformacji z reguły były nowe konstytucje dawnych państw socjalistycznych - obecnie państw post-socjalistycznych. Nowe konstytucje przyjęto: w Chorwacji - w 1990 r., w Bułgarii, w Rumunii, w Słowenii i w Macedonii - w 1991 r., w Czechach i w Słowacji - tuż przed podziałem Czechosłowacji w 1992 r. (wcześniej w Czechosłowacji gruntownie znowelizowano konstytucję w 1990 r. i uchwalono Kartę Podstawowych Praw i Wolności w 1991 r.), na Litwie i w Estonii - w 1992 r., w Rosji -w 1993 r. itd.

Na Węgrzech i w Polsce — -państwachyw- których procesy transformacji, zwłaszcza w sferze gospodarki, zaczęły się przed 1989 rokiem - nie wydano tak szybko nowych konstytucji, lecz gruntownie znowelizowano lub uzupełniono dawne konslylui jr nu Węgrzech już w październiku 1980 r., w Polsce przede wszystkim przez wydanie 17 października 1992 r. nowej Malej Konstytucji -Ustawy konstytucyjnej o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym, w założeniu swoim jednak tymczasowej, tak jak poprzednie Małe Konstytucje z 1919 i 1947 roku. Nowa Konstytucja Rzeczypospolitej została uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe 2 czerwca 1997 r. i weszła w życie w październiku 1997 r. po aprobowaniu jej w referendum.

Utrzymanie - ze zmianami - dawnych radzieckich konstytucji na Białorusi i Ukrainie (tu jednak tylko do 1996 r.) wynikało natomiast, zwłaszcza w odniesieniu do pierwszego z tych krajów, z trudności w odrzuceniu zasad dawnego ustroju. Na Łotwie postąpiono inaczej niż w pozostałych krajach postsocjali-stycznych: przywrócono moc obowiązującą przedsocjalistycznej konstytucji z 1922 r., przewidując wprowadzanie w niej stosownych zmian.

Dla konstruowania obywatelskiego państwa prawnego konieczne były nie tylko zmiany konstytucyjne i zmiany prawa wyborczego, ale także stworzenie instytucjonalnych gwarancji państwa prawnego w postaci sądownictwa administracyjnego (tam, gdzie go nie było), sądownictwa konstytucyjnego (które stało się standardem w ustroju państw postsocjalistycznych) i dość często odpowiednika ombudsmana. Zaznaczyć trzeba, że Polska była jedynym krajem bloku radzieckiego, w którym wszystkie te trzy gwarancje wprowadzono jeszcze w okresie realnego socjalizmu [66].

Nowe państwo musi opierać się na szerokim samorządzie terytorialnym i nie może funkcjonować bez fachowej, apolitycznej państwowej służby cywilnej. Wszędzie wprowadzono samorząd terytorialny na szczeblu podstawowym (choć w niektórych krajach, jak na Litwie, jest on wciąż jeszcze bliski dawnym konstrukcjom radzieckim), a w niektórych krajach stworzono samorząd wyższego szczebla. Instytucje samorządowe wprowadzono także w Rosji, jednakże wobec federalnego charakteru państwa i jego zróżnicowania, znacznego chaosu ora/, niedemokratycznych praktyk na znacznej części obszaru, trudno tam mówić o systemie instytucji samorządowych.

Coraz więcej krajów, poczyn^ąc od Węgier (w 1992 r.), wprowadziło ustawodawstwo o państwowej służbie cywilnej odpowiadające co do zasad rozwiązaniom przyjmowanym w Europie zachodniej, zwłaszcza w Niemczech, które od dawna dostarczały wzorów w tej dziedzinie dla Europy środkowej i południowo-wschodniej. Polska, jak będzie o tym mowa [70], do 1998 r. nie miała samorządu wyższego szczebla, ani też nie miała do 1996 r. ustawodawstwa o służbie cywilnej.

Istotne znaczenie miało stworzenie podstaw procesu przekształceń własnościowych w kierunku odpowiadającym gospodarce rynkowej. Proces ten, który w Słowenii także oficjalnie nazwano denacjonalizacją, powinien składać się, w odelowym wydaniu, z następujących stadiów: zrównaniu własności prywatnej z własnością uspołecznioną, w tym państwową, reprywufy/neji, to jest zwrotu (rzadko w całości) dawnym właścicielom lub ich następcom prawnym mienia odebranego przez państwo demokracji ludowej i państwo socjalistyczne, komunalizacji, to jest przekazania odpowiedniej części pozostałego mienia publicznego odtworzonemu samorządowi terytorialnemu, uwłaszczenia państwowych i komulnych osób prawnych, w szczególności przedsiębiorstw, to jest przyznania im odpowiednich praw rzeczowych do posiadanego mienia - i wreszcie prywatyzacji znacznej części mienia publicznego, zwłaszcza mienia przedsiębiorstw państwowych.

W praktyce modelu tego nigdzie nie zrealizowano w czystej postaci, choć zbliżono się do niego w niektórych krajach, jak w Czechach czy na Węgrzech. Odstępstwa od modelu mogły przybierać różną postać. W szczególności, mogło nie wystąpić stadium reprywatyzacji - ze względów natury zasadniczej, jak w Rosji czy w wielu innych krajach postradzieckich, czy ze względu na niezdolność klasy politycznej do wyboru jakiegokolwiek rozwiązania, co stało się i trwa w przypadku Polski. W niektóiych krajach, jak w Albanii, w Bułgarii czy w państwach postradzieckich, trudno z kolei mówić o przeprowadzeniu komunalizacji; na ogół ich samorząd terytorialny nie oderwał się jeszcze od wzoru radzieckiego.

W Polsce zrównanie różnych typów i form własności nastąpiło w wyniku zmian ustawodawczych z lat 1988-1990 (wspomniana już ustawa o działalności gospodarczej, nowelizacja Konstytucji z grudnia 1989 r. i nowelizacja Kodeksu cywilnego z lipca 1990 r.). Komunalizację przeprowadzono na dzień wejścia wżycie pakietu gminnego ustawodawstwa samorządowego, to jest 27 maja 1990 roku. Ustawa o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych weszła w życic 1 sierpnia 1990 r., a uwłaszczenie państwowych i komunalnych osób prawnych dokonuje się według stanu z 5 grudnia 1990 roku. Niezależnie od braku systemowej reprywatyzacji i od kolejności nieco odmiennej od modelowej, dla procesu przekształceń własnościowych stworzono w Polsce dość szybko wystarczające podstawy prawne.

Jest oczywiste, że w ramach procesu transformacji muszą się dokonywać poważne zmiany w organizacji i funkcjonowaniu administracji. Wspomniane już zostały - jako istotne przedmioty zasadniczych przeobrażeń administracji instytucjonalne gwarancje państwa prawnego, samorząd terytorialny czy państwowa służba cywilna. Dodać można konieczną przebudowę administracji centralnej, która przestała znajdować się w systemie politycznego kierownictwa jednej partii, służyć natomiast zaczęła (w ramach standardu podziału władz oraz standardów państwowej służby cywilnej) z jednej strony - prawu, z drugiej zmiennej politycznej większości parlamentarnej.

W ramach administracji centralnej zanikać muszą dotychczasowe zadania w zakresie gospodarki: najpierw zadania operacyjne, czyli bezpośrednie zarządzanie, stopniowo także, w miarę piywatyzacji i zgodnej z tendencjami zachodnimi deregulm ji. /.ul.min reglamentacyjne [49]. Powinno to pociągać za sobą zanik trądy* vin\< Ii oij-himSw /urządzania gospodarką (organ imperatywnego pin nowania, urzędy branżowych ministrów). Zarazem tworzy się nowe urzędy luli instytucje, w szczególności do spraw: prywatyzacji, zamówień publicznych, ochrony konkurencji, czy też regulacji obrotu papierami wartościowymi, a oslal nio także do regulacji sfer, w których szczególnie trudno o demonopolizacji,' (w Polsce są to, przede wszystkim: Urząd Regulacji Energetyki i Urząd Regulacji Telekomunikacji).

Przez regulację - który to termin został,"w ślad za wieloma krajami Europy, przejęty z USA - rozumie się zespół instrumentów władczego i niewładczego oddziaływania na przedsiębiorców działających na specyficznym rynku, mają cych na celu zastąpienie nieistniejących/jeszcze lub zbyt słabych mechanizmów samoregulacji, właściwych dojrzałemu rynkowi. W zakresie środków władczych, regulacja różni się od tradycyjnej reglamentacji przede wszystkim podstawami wykorzystywania tych środków: wnioskowaniem ze stałego badania procesów dii danym rynku, a nie klasycznym wykonywaniem dyspozycji przepisów prawa.

Administracja publiczna jest- ze względu na jej rolę w każdym współczesnym państwie, ale także na szczególną rolę zadań organizatorskich [por. 1] w warunkach transformacji — ważnym czynnikiem rozwoju procesów transformacji.

Wszystkie omawiane zmiany zachodzą w różnym tempie i na dość zróżnico wanych zasadach, nie bez wahań, potknięć i błędów. Oznaczają one dostosowanie ogólnych standardów międzynarodowych do specyficznych potrzeb każdego z tych krajów. W każdym razie, „twórcza” rola administracji w procesach transformacji wymaga systemowego i konsekwentnego przeprowadzenia jej zasadniczej reformy; reforma ta, z natury rzeczy, musi być bardziej kompleksowa i głębsza niż reformy podejmowane w rozwiniętych krajach kapitalistycznych [48-50].

Podobne prace

Do góry